MAKRO EKONOMİ HEDEFLERİNDE YENİ DÖNEM VE BEKLENTİLER 2012

MAKRO EKONOMİ HEDEFLERİNDE YENİ DÖNEM VE BEKLENTİLER-2012

Ali ÇAKMAKCI

E. Hesap Uzmanı

Özet: Orta Vadeli Planlar ekonomide gidilmesi planlanan yolları ve bunun için katlanılması gereken fedakarlıkları göstermesi açısından önemlidir. Devletin makro sorunlara bakışı, içsel ve dışsal ekonomi unsurları tarafından değerlendirilmekte ve yatırım, istihdam, faiz ve enflasyon gibi temel unsurların en önemli değişkeni olabilmektedir. Tutarlı ve rasyonel planlar geleceği dürüst yansıtması ve samimi olması nedeniyle referans olarak dikkate alınabilmekte ve buna uygun stratejiler oluşturulabilmektedir. Ancak ve ancak “güçlü ama ulaşılabilir hedefler” amaca hizmet edeceğinden planların başarısı gelecekteki politikaların başarına ön ayak olabilecektir.

Anahtar Kelimeler: Orta Vadeli Plan, ekonomi, enflasyon, cari işlemler açığı, bütçe dengesi, işsizlik, kişi başına gelir, ithalat, ihracat, büyüme.

I-GİRİŞ:

2006 mali yılından itibaren ülkemizde uygulanmaya başlanan çok yıllı bütçeleme sistemi, kamu mali yönetiminde öngörülebilirliğin artırılmasında ve saydamlık ilkesinin güçlendirilmesinde önemli katkılar sağlamaktadır. Cumhuriyet dönemiyle beraber uygulanan kalkınma planları, yerini mali hedeflerin daha güncel izlenmesi amacıyla üçer yıllık bütçelere bırakmıştır.  Bu kapsamda ülke ekonomisini hemen hemen iktisadi açıdan bütün makro boyutlarıyla ilgilendiren 2013-2015 dönemi OVP, 09.10.2012 tarih ve 28436 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmak suretiyle yürürlüğe girmiştir. Ekonomi ajanları açısından geleceğe dönük temel bir referans olan Mali Plan, geleceğe ilişkin beklentileri, geçmiş dönem deneyimlerini, mevcut ve gerçekleşebilecek riskleri bütüncül bir açıdan kavramak suretiyle makro değişkenler arasında sistematik bir ilişki kurmaktadır. Fakat, çok yıllı bütçeleme sürecine geçiş yaptığımız dönemden (2006-2008) itibaren hedef ve gerçekleşmelere baktığımızda Plan konusunda hedeflerin çok güçlü olmasına karşın önemli sapmaların da meydana geldiğini ifade edebiliriz[1]. Bu sapmaların en önemli nedenleri arasında uluslar arası iktisadi gelişmeler, ithalata bağımlılık, büyüme sorunu ve takip eden işsizlik olgusu, değişkenlerin birbirini etkilemesi gösterilebilir.

II-OVP MAKRO DEĞİŞKENLERİN GEÇMİŞ DÖNEM GERÇEKLEŞMELERİ-YENİ DÖNEM BEKLENTİLERİ:

2013-2015 dönemini kapsayan bu Orta Vadeli Programın temel amacı; potansiyel büyüme hızına ulaşmak, cari işlemler açığını daha da azaltmak, enflasyonu düşürmek, kamu mali dengelerini iyileştirmek ve böylece makroekonomik ve finansal istikrarı güçlendirmek olarak belirlenmiştir.  Programda öngörülen mali çerçeve, finansal istikrar ortamı ve bankacılık sistemimizin sağlıklı yapısı özel kesim kaynaklı dengeli bir büyüme ortamı oluşturmaya devam edecektir. OVP’ın temel iktisadi argümanlarının istikrarlı büyüme, kamu maliyesi dengeleri, faiz ve enflasyon oranlarının daha sağlıklı bir yapıya kavuşması ile istihdam üzerine kurulu olduğu anlaşılmaktadır. Ama programın en yoğun vurgusunun cari açık konusunda yaşanan ve yaşanması muhtemel sorunlar olduğunu belirtmekte fayda bulunmaktadır. Genel olarak belli bazı maliyetlerine rağmen büyüme olumlu karşılanırken, cari işlemler açığının milli gelire olan oranının artması olumsuz bir durum olarak karşılanmaktadır. IMF ve Dünya Bankası gibi kurum ve kuruluşlar açısından cari işlemler açığının GSMH’ye olan oranın -%6’yı geçmesi muhtemel bir döviz krizi olarak nitelendirilmekte, -%2 ile -%4 oranı arası kritik eşik sayılmakta, buna karşın -%2’nin aşağıdaki gerçekleşmeler de ise risk yok sayılmaktadır.

Dönem içerisinde cari işlemler açığının ulusal gelire olan oranının -%7,3’ten -%6,5’a gerilemesi beklenmektedir. Her ne kadar cari açık yüksek görense de son yıllarda yaşanan ters konjoktür dalgalanması nedeniyle Merkez Bankası döviz rezervleri nedeniyle bir döviz darboğazının yaşanması kısa vadede ihtimal dahilinde değildir. Geçmiş dönem değerlendirmelerinde, büyüme dönemlerinde cari açığın ulusal gelire payının arttığı rastlantısal olmamakla beraber gerçekken, tüm büyüme dönemlerinde cari açık oranının küçülmesi mümkün gözükmemektedir. Bu durum, ancak ve ancak en yoğun ticari ortaklarımızın, özellikle Avrupa Birliği ülkelerinin bizden daha güçlü büyümesi durumunda veya yeni pazarların varlığı halinde geçerlilik taşımaktadır. Bu durum, dünyada büyüme beklentileri genel itibariyle olumlu yönde iken, gelişmiş ülkelerin büyüme hızlarının çok yüksek olmayacağı düşünüldüğünde çokta gerçekçi bir hedef olarak görülmemektedir. Geçmiş program dönemleri itibariyle cari işlemler açığının ulusal gelire olan oranı 2006 yılından itibaren -%4, -%7,9, -%6,4 ve -%6,8 olarak hedeflenmişken, -%6,1, -%5,9, -%5,7 ve -%2,3 olarak gerçekleşmiştir.

Üçer yıllık dönemler itibariyle bakarsak; 2008 yılında -%3,1 planlanan açık oranı, %84 sapmayla -%5,7; 2009 yılında ise -%6,6 olan oran, ekonomide yaşanan daralmanın da etkisiyle olumlu yönde olmak kaydıyla -%65 oranında azalarak -%2,3 olarak gerçekleşmiştir[2].

Birer yıllık Planlar itibariyle, 2009 yılında yaklaşık 47 milyar Dolar hedef sapmasının (-%32 oranında) neticesinde FOB ihracat rakamının 102 milyar Dolar olarak gerçekleştiği görülmektedir. 2006-2009 dönemine ilişkin 4 ayrı bütçe döneminde ihracat 85 milyar Dolardan 102 milyar Dolara ulaşmıştır. İhracatta hedef ise 84 milyar Dolardan 149 milyar Dolara çıkması yönündeydi.

CIF İthalat ise; 4 bütçe döneminde 139 milyar Dolardan 140 milyar Dolara çıkmıştır. İthalat hedefi ise, 122 milyar Dolardan 234 milyar Dolara çıkması yönündeydi[3]. 2009 yılındaki hedefler itibariyle yaşanan küresel kriz neticesinde ithalatta hedefe göre 74 milyar Dolar azalma gerçekleşmiştir. Gerçekleşen bir önceki yıl rakamlara göre ise 60 milyar Dolar azalma meydana gelmiştir. Bu sonuçlara göre; ihracatta %17 ile -%32; ithalatta ise %20 ile -%40 arasında sapmalar oluştuğu anlaşılmaktadır.

2013-2015 döneminde ise ihracatın 149-milyar Dolardan 187-milyar Dolara, ithalatın ise 239-milyar Dolardan 291-milyar Dolara çıkacağı tahmin edilmektedir. İthalatın en önemli unsuru ise her zamanki ciddi dışa bağımlılığımız nedeniyle yaklaşık 60-milyar Dolar civarında olması hedeflenen enerji ithalatı olacaktır. Cari işlemler dengesindeki açığın ise 58-milyar Dolardan 64-milyar Dolara gelmesi beklenmektedir. İhracatın ithalatı karşılama oranında olumlu gelişme beklenmemektedir.

2013-2015 dönemi OVP’ye göre  cari işlemler açığının ulusal gelire olan oranı -%7,1, -%6,9 ve -%%6,5 gerçekleşmesi hedefler arasına konulmuştur. Bu dönemde ulusal gelirin ise 858-milyar Dolardan 998-milyar Dolar düzeyine çıkması beklenmektedir. Buna göre ulusal gelirin büyüme hızının cari fiyatlar bazında sırasıyla %4, %5 ve %5 olacağı tahmin edilmiştir. Bu durumda büyümeye yönelik beklentiler revizyona uğramış, iktisadi ortamla eşğüdümlü bir büyüme hedeflemesi yapıldığı göze çarpmaktadır. Hiç kuşku yok ki; döviz piyasaları, enerji piyasaları ve uluslararası siyasi ve ekonomik gelişmeler bu hedeflerin başlıca değişkenleri olarak belirleyici olacaktır. Birer yıllık hedefler olarak baktığımızda, 2006 yılından itibaren %53, -%25, -%11 ve 2009 yılında hedeften -%66 civarında sapmalar bulunmaktadır.  Cari işlemler dengesinin (reel fiyatlarla) GSYH’ya olan oranları; büyüme yönündeki hedef sapmalarında büyüme oranındaki sapmalardan daha fazla tepki vermiş, yani cari açık daha hızlı büyürken, küçülme yönündeki tüm hedef sapmalarında ise küçülme oranlarına nazaran oldukça daha az düzeyde tepki vermiştir. Nitekim, 2007, 2008 ve 2009 dönemlerinde beklentilerin aşağısında gerçekleşen tüm büyüme (küçülme) dönemlerinde cari açık, milli gelirdeki olumsuz sapmadan önemli sayılabilecek ölçekte daha az etkilenmiştir. Yani, cari açığın ulusal gelire olan oranının, hedef büyüklüklerle beraber düşünüldüğünde, yukarı yönlü baskısı aşağı yönlü baskısından daha güçlü hissedilmiştir. Bir diğer ifadeyle, cari açık olmadan büyüme konusunda ciddi sıkıntılar yaşamaktayız. Bir başka konu, ortalama vadede %5 civarındaki büyüme, net dış ticaretin önemini daha çok artırmaktadır. Geçmiş deneyimlerimizde küçülme dönemlerinde net dış ticaret büyümeye olumlu katkı sağlarken, iç talep küçülme kaynağı olagelmiştir. Bugün ise net dış ticaretin büyümeye ciddi olumlu katkı yapması beklenmemektedir. Zira, dış ticaret açığında artış beklenmektedir. Cari açık konusunda yaşanan olumsuz gelişmeler üzerine son dönemlerde Merkez Bankası para politikasındaki önceliğini kredi artış hızını yavaşlatmak üzerine oturtmuştur. Bu kapsamda, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu (BDDK) bu politikaya destek amacıyla son dönemlerde aktif hızı belirli bir oranı aşan bankalara kredi verme imkanını daraltmak suretiyle vb düzenlemelerle tüketici ve bireysel kredilerin önünü kesmeye çalışmıştır. Keza, cari açık konusunda TCMB’da hem döviz piyasasına, hem de karşılık oranları kanalıyla faiz piyasasına yoğun müdahalelerde bulunarak cari açığı frenlemeye çalışmaktadır. Maliye Bakanlığı da benzer şekilde cari açıkta önemli rol oynayan başta enerji sektörü olmak üzere; otomotiv, sigara, alkol gibi birçok sektörde, çeşitli mal ve hizmetlerde ÖTV başta olmak üzere vergileri artırmak yoluyla iç talebi kısmaya çalışmaktadır. Fakat, bu kapsamda alınan tüm önlem ve tedbirleri yapısal tedbirler olmasından ziyade, ekonomiyi soğutmaya dönük günlük politik tedbirler olarak nitelendirebiliriz. Bir başka konu ise alınan önlemlerin enflasyon hedeflemesi konusunda karar alıcılara kolaylık sağlamasıdır. Beklentilerin ekonomiyi yönlendirdiği ortamlarda bir büyüme ekseni için düşük enflasyondan ziyade istikrarlı bir enflasyona herşeyden önce ihtiyaç bulunmaktadır. 1990’lı yıllar bu açıdan ülkemize çok önemli deneyimler kazandırmıştır. Literatür çalışmalarında bir ülkenin potansiyel çıktısı fiili çıktıya eşitse; bu durumda düşük faiz politikasının milli geliri artırmak yerine enflasyona yol açtığına yer verilmektedir. Zira, kısa vadede her ekonominin büyüyebileceği maksimum nokta belirlidir, uzun dönemde ise bu nokta arz koşulları tarafından belirlenmektedir. Dolayısıyla, milli gelir düzeyinin kısa dönem üzerindeki etkilerini izlerken, üretim imkanları eğrisinin hangi noktasında bulunulduğu enflasyonist baskılar açısından ciddiyetle izlenmesi gerekmektedir. 1980’li dönemlerden sonra Merkez Bankaları politikalarının üretim ve istihdama etkilerinin ancak ve ancak fiyat istikrar politikaları ile sağlanacağı anlaşılmıştır. Enflasyon hedeflemesinin temel mantığında geleceğin de geçmişe benzer olacağı düşüncesiyle enflasyon olgusunun geçmişle olan bağının kopartılması yatmaktadır[4] [5]. 2006 yılında enflasyon hedefi rejimiyle beraber politikalarda IMF program şartlılığı kapsamında net uluslararası rezervler performans kriteri olarak devam etmiş, Merkez Bankası tavsiye veren konumundan karar alıcı konumuna geçmiştir. Bu hedef doğrultusunda kısa vadeli faiz oranları vazgeçilmez politika aracı olmuş, bu suretle toplam talep kontrol edilmeye çalışılarak hedef sağlanmaya çalışılmaktadır. Orta vadeli dönemde enflasyon konusundaki politika başarısı riskin azalması ile birlikte faiz oranlarında iyileşme beklenmektedir.  Merkez Bankası’nın orta vadeli dönemde politika faizini belirlerken enflasyon ve fiyat istikrarı dışında bir görev ve amacının olmadığı algısını piyasalara veremezse, güven kaybına bağlı olarak makro dengelerin olumsuz etkilenmesi imkan dahilindedir.

OVP’de özellikle büyüme konusunda tahminlerin çok dışında sonuçlarla karşılaşıldığı anlaşılmaktadır. 2013-2015 döneminde %4, %5 ve %5 olarak büyüme öngörüsü bulunmaktadır. Daha önce 2011 yılına ilişkin Planda %4,5 olarak planlanan büyüme sene sonunda %7,5 olarak revize edilmiştir. 2010 yılında ise %3,5 olarak hedeflenen büyüme, %9 olarak gerçekleşmiştir. Buna karşın, 2009 yılında %5 büyüme beklenirken %4,8 küçülme gerçekleşmiştir[6]. Birer yıllık dönemler itibariyle değerlendirecek olursak, reel fiyatlarla 2006 yılında hedef %5, gerçekleşen %6,89 ile %38 sapma; 2007 yılında hedef %7 iken gerçekleşen %4.67, sapma -%33; 2008 yılında hedef %5,5 iken gerçekleşen %0,66, sapma -%88; 2009 yılında hedef %5 iken gerçekleşen -%4.74, sapma -%195 olmuştur[7]. Üçer yıllık hedefler açısından büyüme öngörülerini değerlendirirsek; reel olarak 2008 yılında %5 GSYİH büyümesi beklenirken, -%87 oranında sapma ile % 0,66 oranında büyüme sağlanmıştır. Keza, 2009 yılı için öngörülen %7,1 büyüme oranı, -%167 oranında sapma ile -%4,74 olarak gerçekleşmiştir[8]. 

3 yıl gibi orta vadeli bir dönemde ekonomide yaşanabilecek en olası sonuçları göstermesi açısından OVP önemli bir öngörüdür. Her yılın en fazla üç kez revize edilerek tahmin edilebildiği ortamda, hedeflerden sapmaların boyutu Planın şeffaflığı, itibarı, güvenirliği ve kabul edilebilirliği açısından önemlidir. Ekonomide güven vermeyen bir Plan, iktisadi işlevi olan tüm gerçek ve tüzel kişiler ile iç ve dış ekonomi öğeleri tarafından iktisadi kararlarında dikkate alınmayacak, beklentiler farklı yönde şekillenecektir. Daha düşük bir büyüme, Program hedefleri kapsamında işsizlik ve bütçe açıklarının daha fazla olacağına, dolayısıyla borçlanma gereksiniminin yüksek çıkacağına; buna karşın dış ticaret ve cari işlemler açığında ise daha olumlu gelişmelerin varlığına sirayet etmektedir. Enflasyon hedeflemesinde ise başka değişkenler devreye girmediği sürece başarı şansının artmasına imkan tanıyacaktır.

İşsizlik konusunda da birer yıllık hedefler olarak 2006 yılından itibaren %10, %10,5, %9,6 ve %9,8 olarak belirlenen işsizlik oranı; yine sırasıyla %10,2, %10,3, %11 ve %14 civarında gerçekleşmiştir. Bu oranda da -%2 ile %43 arasında sapmalar gerçekleşmiştir. İstihdam koşullarında ise özel kesimin yatırımları belirleyici olacaktır. Yatırımcıların büyüme ve işsizlik sorununa kalıcı bir çözüm sağlayabilmesi için makro açıdan öngörülebilir bir enflasyon düzeyi, döviz kuru düzeyi ve faiz düzeyi; istikrarlı bir fiyat yapısı ile istikrarlı bir talep düzeyi ve bunun sonucu olarak sürdürülebilir ve kararlı bir büyüme modeline ihtiyaç duyulduğunu ifade etmekte yarar bulunmaktadır. Bu dönemde Ekonomi Bakanlığı’nın yeni çıkardığı yatırımlarda yeni teşvik paketinin ekonomiye kazandırımları son derece önemli olacaktır. Bu yatırım teşvik paketi ile istihdam ve büyüme üzerindeki baskıların hafifletilmesi hedeflenmektedir.

2013-2015 döneminde ortalama %5 büyüyen ekonominin, işsizlik sorununa da çözüm üreteceği gerekçesiyle %9 olan işsizlik oranının, dönem sonunda %8,7’a düşmesi umulmaktadır. Dönem boyunca yaklaşık olarak 1.500.000 kişinin yeni iş sahibi olması hedeflenmiştir. Büyüme ve işsizlik öngörüleri neticesinde kişi başına gelirin 2012 yılında 10.673-$’dan 2015 yılında 12.859-$’a çıkması beklenmektedir. Bu durumda kişisel kullanılabilir gelir düzeyimizde ortalama her birey için %18 civarında artış beklenmektedir. Kişi başına gelir, uluslararası karşılaştırmalarda daha anlamlı sonuçlar yansıtsa da, tek başına yeterli olmamaktadır. Hele ki, yakın zamanda gini katsayısının 0,44 civarında olduğu bir ekonomide kişisel geliri ölçüt almak anlamlı sonuç vermeyecektir .

Birer yıllık hedefler doğrultusunda 2006 yılından itibaren bütçe gelirlerinde %22, %5, %1 ve -%12 düzeyinde; bütçe giderlerinde ise %11, %7, %1, ve %3 civarında sapmalar gerçekleşmiştir. Bu konuda belki de en büyük darbeyi merkezi yönetim bütçe dengesi konusunda almış bulunmaktayız. 2006 yılında -18.322 milyon TL olan denge             -4.643 milyon TL; 2007 yılında -8.766 milyon TL olan denge hedefi -13.708 milyon TL, 2008 yılında -18.909 milyon TL olan hedef -17.432 milyon TL ve 2009 yılında                            -15.548 milyon TL olan denge hedefi -52.215 milyon TL olarak gerçekleşmiştir. Buna göre; bütçe dengesi anlamında -%75 ile %236 oranları arasında sapmalar yaşandığı tespit edilmiştir.

2013-2015 dönemi OVP kapsamında bütçe gelirlerinin büyüme hedefli bir bütçede 530-milyar TL’den 706-milyar TL’ye çıkacağı; buna karşın bütçe giderlerinin 553-milyar TL den 724-milyar TL’ye çıkacağı beklenmektedir. Bu durumda sonuç itibariyle genel bütçe dengesinin 22,8-milyar TL’den 17,8-milyar TL’ye geleceği ve yaklaşık 5-milyar TL tutarında tasarrufla sonuçlanacağı ve olumlu gerçekleşmenin olacağı umulmaktadır.  

III-SONUÇ:

OVP, beklenti ve hedefleri ortaya koyarken mutlak suretle iyimser, kötümser ve normal iktisadi koşulların olasılıkları altında ve senaryo analizleri dikkate alınarak hazırlanmalıdır. Gerçekçi bir OVP, itibar edilebilir bir taahhüt niteliğinde sayılmakta ve üçer yıllık periyodlarla verilecek tüm iktisadi kararlara referans olmaktadır. Elbette ki, hedef bir nokta veya bir bant içerinde belirlenebilir. Birinci hedefleme başarı şansını düşürürken, diğeri başarı şansını artırmaktadır. Buna karşın, birinci tür hedefleme politikalara daha çok güven duymamıza neden olabilir. Nokta hedefleme şeklindeki OVP hedeflemelerin tüm riskler dikkate alındığında sapma göstermesi normal olmakla beraber, orta vadeli bir dönemde öngörü bile sağlamayacak boyuttaki sapmalar OVP’nin önem ve değerini yok edecektir.  Bir Plan başarısı, tüm riskleri belirli olasılıklarla içermesine ve toplum nezdindeki güvenirliğine bağlıdır. Bu kapsamda, iktisadi koşullarda oluşabilecek muhtemel içsel ve dışsal şoklara ve gelişmelere daha duyarlı hedeflerin konabilmesi için öngörülerde daha objektif kriterlere ağırlık verilmesinin beklentileri yönetmekte faydalı olacağı düşünülmektedir. Orta Vadeli Planlar ekonomide gidilmesi planlanan yolları ve bunun için katlanılması gereken fedakarlıkları göstermesi açısından önemlidir. Devletin makro sorunlara bakışı, içsel ve dışsal ekonomi unsurları tarafından değerlendirilmekte ve yatırım, istihdam, faiz ve enflasyon gibi temel unsurların en önemli değişkeni olabilmektedir. Tutarlı ve rasyonel planlar geleceği dürüst yansıtması ve samimi olması nedeniyle referans olarak dikkate alınabilmekte ve buna uygun stratejiler oluşturulabilmektedir. Ancak ve ancak “güçlü ama ulaşılabilir hedefler” amaca hizmet edeceğinden planların başarısı gelecekteki politikaların başarına ön ayak olabilecektir.