KAMU TÜZEL KİŞİSİ SIFATI BULUNAN VAKIF ÜNİVERSİTELERİNİN MALLARI VE GELİRLERİ DEVLET MAL VE GELİRLERİNİN AKSİNE HACZEDİLEBİLİR Mİ?

KAMU TÜZEL KİŞİSİ SIFATI BULUNAN VAKIF ÜNİVERSİTELERİNİN MALLARI VE GELİRLERİ DEVLET MAL VE GELİRLERİNİN AKSİNE HACZEDİLEBİLİR Mİ?-2012

Ali ÇAKMAKCI

E. Hesap Uzmanı

YMM

Bağımsız Denetçi

I-Devlet Malının Haczedilemeyeceğine İlişkin Genel Hukuk Kuralı:

Anayasa ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu ile üçüncül düzenlemeler açısından bir kamu tüzel kişisi sıfatı bulunan vakıf üniversitesi malları ile gelirlerinin haczedilip haczedilemeyeceği hususu uzun süredir gündemi meşgul etmiştir. Bu kapsamda öncelikle, Devlet malı hakkındaki mevcut yasal düzenlemelerin ortaya konulup değerlendirilmesinde yarar bulunmaktadır. 2004 sayılı İcra İflas Kanunu (İİK)’nun 82. maddesinin 1. fıkrasında; ”Devlet malları ile mahsus kanunlarında haczi caiz olmadığı gösterilen mallar haczedilemez.” hükmü yer almaktadır. Bu hükmün konuluş nedeni ise 15.01.1947 tarih ve 1947/14-5 sayılı Yargıtay İçtihadı Birleştirme Kurulu Kararında “Bu hüküm, kamu hizmetlerinin düzenli ve aralıksız bir tarzda yürütülmesini sağlamak amacını güder. Devletin kendisine ait borcu ödemesi zorunluluğu, Devlet kamu kişiliğinin saygınlık ve onuru gereği bulunmakta, devletten alacaklı bulunan kişilerin kovuşturma yollarına başvurmalarına gerek bulunmadan alacaklarını alabilmeleri öngörülmektedir.” şeklinde açıklanmıştır.

Görüldüğü üzere, İİK’nun 82/1. maddesi anlamında haczedilemezlik “devlet malları” ve “özel yasalarında haczi caiz olmadığı gösterilen mallar” için sözkonusudur. Elbetteki Devlet mallarının haczedilmemesi çeşitli nedenlere dayanmaktadır. Her şeyden önce, devleti niteleyen egemenliğin, buna karşı cebir (zorlayıcı güç) kullanılmasıyla bağdaşmayacağı, cebir kullanılmasının devlete tanınmış bir yetkiyi olup, bu yetiyi devletin kendisine karşı kullanmasının düşünülemeyeceği, devletin borçlarını, herhangi bir cebir kullanmadan kendiliğinden ödemesinin hukuk devletinin gereği olduğu, hususları bunların başında gelmektedir. Ayrıca, kamu hizmetlerinin aksatılmadan ve kesintiye uğramadan sağlanması ve bütçenin getirdiği esasların cebri icra sonucunda öngörü dışı ihlallere uğratılmaması da esas alınmaktadır[1]. Diğer yandan devlet mallarının haczi, bu malların tahsis şeklini de değiştirdiğinden, devletin malvarlığında (patrimuan) ve mali hukukta devamlılığı bozarak kamu yararına zarar verebilecektir[2]. Devlet malları, özel mallardan farklı olarak birtakım hukuki karaktere sahiptir. Devlet mallarının gösterdiği bu hukuki karakter bu malların ya doğasından, ya da kamunun kullanımına ve yararlanmasına sunulmuş bulunmasından veyahut bir kamu hizmetinin unsurunu oluşturmasından kaynaklanır. Bu karakterler, devlet mallarının özel mallar karşısındaki hukuki niteliğini belirttiği gibi, idarenin bunlar üzerinde sahip olduğu hakların niteliğini, ferdin bunlar karşısındaki durumunu ve yararlanma yetkilerini de aydınlatır[3].

II-Yargıtay Hukuk Genel Kurulu’nun Kamu Tüzel Kişisi Olan Vakıf Üniversitesi Mallarını ve Gelirlerini “Haciz İstisnası”Dışında Bırakan Kararı:

Yargıtay Hukuk Genel Kurulu 2003/12-116 Esas ve 2003/111 Karar Numaralı kararında haczedilmezlik kuralının sınırlandırılması gerektiği ve bu düzenlemenin son derece ayrıksal (istinai) durumlarda sözkonusu olması gerektiği, bu bağlamda bir kamu tüzel kişisinin mal ve gelirlerinin haczedilmemesi için kanunda açık kükmün bulunması gerektiği, bu nedenlerle davalı borçlu vakıf üniversitenin, davaya konu gelirlerinin haczedilebileceği yönünde çok önemli bir karar almıştır.

Bahsi geçen davada davacı vekili, ….Üniversitesi'nin … sayılı Kanuna göre kurulmuş kamu tüzel kişiliğini haiz bir vakıf üniversitesi olduğunu, 2547 sayılı Kanunun 56. ve Ek 7. maddeleri gereği Devlet üniversitelerine tanınan tüm mali kolaylık ve muafiyetlerden vakıf üniversitelerinin de yararlanacağını, Yargıtay'ın yerleşik içtihatlarının vakıf üniversitelerinin mallarının haczedilemeyeceği yönünde olduğunu, vakıf üniversitelerinin kamulaştırma yetkisine haiz olduğunu, vakıf üniversitelerinin tesislerinin Kanunda yapılan değişiklikle resmi bina statüsüne alındığını, bu yönleri ile Devlet üniversitelerinden hiçbir farkının olmadığını bu nedenlerle mallarının haczedilemeyeceğini, öte yandan …. Üniversitesi kampüsünde kurulacak olan okul, derslik ve laboratuvarlara tahsisine karar verildiğini, bu bakımdan da gelirlerin haczinin olanaklı olmadığını belirterek icra memurunun işleminin iptalini istemiştir.

Davalı, Devlet Yükseköğretim Kurumları’nın özel bütçeli kuruluşlar olduğunu, 2547 sayılı Kanunun mali kolaylıklardan yararlanarak kuruluşları üniversiteler ve ileri teknoloji enstitüleri olarak sınırladığını, davacının malları ve gelirlerinin Devlet malı niteliği taşıdığı varsayılması halinde, davacının borçlarını ödemesinin kendi keyfine ve takdirine bırakılması anlamına geleceğini, davacının kuruluşkanunda mallarının ve gelirlerinin Devlet malı olduğuna dair bir hüküm olmadığını, haczedilmezliğinistisnai bir durum olup, bahsi geçen Kanunda bu yönde bir hüküm de bulunmadığını, öte yandan davacı üniversitenin yönetim kurulunun malları ve gelirleri, kamu hizmeti niteliği taşıyabilecek bir hizmete tahsis etme yetkisinin bulunmadığını, dolayısıyla bu kararın yasal dayanaktan yoksun olup yok hükmünde olduğunu, bu nedenle davacı üniversitenin gelirlerinin haczinin mümkün olduğunu savunarak davanın reddini istemiştir.

Yargıtay Hukuk Genel Kurulu tarafından alınan karara göremahkemenin, davacı üniversitenin bir kamu tüzel kişisi olduğu, bu nedenle İİK’nın 82/1. maddesi anlamında mal ve gelirlerinin Devlet malı sayılacağından haczedilemeyeceği yönünde verdiği karar, Özel Daire’ce, yukarıda açıklanan nedenlerle bozulmuştur. Uyuşmazlık, davacı vakıf üniversitesinin mallarının Devlet malı olup olmadığı ve mallarının haczinin olanaklı olup olmadığı noktasında toplanmaktadır. 1982 Anayasası'nın 130. maddesinin ikinci fıkrasında; kazanç amacına yönelik olmamak şartıyla vakıflar tarafından Devletin gözetim ve denetime tabi yükseköğretim kurumları kurulabileceği hükmü getirilmiş ve son fıkrasında, vakıflar tarafından kurulan yükseköğretim kurumlarının mali ve idari konular dışında kalan akademik çalışma, öğretim elemanlarının sağlanması ve güvenlik yönlerinden Devlet tarafından kurulan yükseköğretim kurumları hakkındaki hükümlere tabi olacakları açıklanmış, ayrıca üniversitelerin kamu tüzel kişiliğine ve bilimsel özerkliğe sahip olmak üzere Devlet ya da vakıflar tarafından kanunla kuracakları belirtilmiştir. 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nda Anayasal hükümlere parasal olarak getirilen hükümler bir bütünlük taşımakta, hukuksal dayanak, yasayla kurulma yönlerinden vakıfların yükseköğretim kurumları açmaları ile Devletin yükseköğretim kurumu açması arasında bir farklılık gözetmemekte, gelir kaynakları bakımından farklılık ise, yalnızca vakıfların mali ve idari yönlerden kendilerine özgü bir sistem içinde bulunmalarından kaynaklanmakta ve kurucusunun farklılığı nedeniyle ayrıcalıklı hükümlere bağlı kılınmış bulunmaktadır. Devlet yükseköğretim kurumlarının kurucusu "Devlet", vakıf yükseköğretim kurumlarının kurucusu vakıftır. Buna göre, Devlete ait yükseköğretim kurumlarının temel mali kaynağı kamu maliyesi olmasına karşın, vakıf yükseköğretim kurumlarına belli miktarda Devlet yardımı yapılmakla birlikte, burada temel mali kaynak bu vakıf öğretiminden yararlananların bu kurumlara yaptıkları ödentilerdir. Uyuşmazlık konusu ile ilgili yasa kuralı, İİK’nın 82. maddesinin 1. fıkrasındaki hükümdür. Buna göre; Devlet malları ile özel yasalarında haczi caiz olmadığı gösterilen mallar haczedilemez. İİK’ndaki bu hükmün konuluş nedeni, 15.1.1947 gün ve 1947/14-5 sayılı Yargıtay İçtihadı Birleştirme Kararı’nda açıklandığı gibi; kamu hizmetlerinin düzenli ve aralıksız bir tarzda yürütülmesini sağlamak amacını güder. Devletin kendisine ait borcu ödemesi zorunluluğu, Devlet kamu kişiliğinin saygınlık ve onuru gereği bulunmakta, Devletten alacaklı bulunan kişilerin kavuşturma yollarına başvurmalarına gerek bulunmadan alacaklarını alabilmeleri öngörülmektedir.

Öğretiye göre de, Devlet mallarının haczedilmemesinin çeşitli nedenleri vardır. Herşeyden önce Devleti niteleyen egemenlik, buna karşı cebir (zorlayıcı güç) kullanılmasıyla bağdaşmaz. Cebir kullanılması Devlete tanınmış bir yetki olup, bu yetkiyi Devletin kendisine karşı kullanması düşünülemez. Devletin borçlarını, herhangi bir cebir kullanmadan kendiliğinden ödeyeceği, hukuk devletinin gereği olup, doğaldır. Ayrıca kamu hizmetlerinin aksatılmadan ve kesintiye uğramadan sağlanması ve bütçenin getirdiği esasların cebri icra sonucunda öngörü dışı ihlallere uğratılmaması esastır. Diğer yandan Devlet mallarının haczi bu malların tahsis şeklini değiştirdiğinden, Devletin malvarlığında (patrimuan) ve mali hukuka devamlılığı bozarak kamu yararına zarar verir.

Devlet mallarının gösterdiği bu hukuki karakter, bu malların ya doğasından, ya da kamunun kullanımına ve yararlanmasına sunulmuş bulunmasından, veyahut bir kamu hizmetinin unsurunu oluşturmasından kaynaklanır. Bu karakterler, Devlet mallarının özel mallar karşısındaki hukuki niteliğini belirttiği gibi idarenin bunlar üzerinde sahip olduğu hakların niteliğini, ferdin bunlar karşısındaki durumunu ve yararlanma yetkilerini aydınlatır.

Anayasa Mahkemesi'ne İİK’nun 82/1. maddesinde yer alan Devlet mallarının haczedilmeyeceği kuralının iptali ile ilgili olarak açılan davada Yüksek Mahkeme; "Devlet mallarının haczedilmeyeceğine ilişkin kural Devletin borçlarını kendiliğinden ödeyeceği ve bunun hukuk Devletinin gereği olduğu esasına dayanır. Devlet mallarının haczi, bu malların kullanma biçimini değiştireceğinden, Devletin malvarlığında ve mali hukukta sürekliliğe engel olarak, kamu yararına zarar verir. Uyuşmazlık konusu olayda, borcun hiç ödenmemesinden değil, bütçe olanaklarına göre, yılını aştığı için gecikerek ödemenin sağlanacağından söz edilmektedir. Devletin etkinliklerinde kamu hizmeti ve dolayısıyla kamu yararı önde geldiğine göre, bir alacaklının kişisel çıkarı için Devlet mallarının haczi, diğer değişle özel yararın kamu yararına yeğlenmesi (tercih edilmesi) sözkonusu olamaz. Öte yandan, yasa önünde eşitlik, herkesin her yönden aynı kurallara bağlı olacağı anlamına gelmez. Anayasanın 10. maddesinde yer alan eşitlik, mutlak anlamda eşitlik olmayıp, haklı nedenlerin varlığı durumunda farklı uygulamalara olanak veren bir ilkedir. Durum ve konumdaki farklılık, hukuksal özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar ve kuruluşlar için değişik kurallar ve uygulamaları gerekli kılar. Kimi yurttaşların haklı bir nedene dayandırılarak değişik kurallara bağlı tutulmaları eşitlik ilkesine aykırılık oluşturmaz. Anayasanın amaçladığı eşitlik eylemi değil, hukuksal eşitliktir. Aynı hukuksal durumların aynı, ayrı hukuksal durumların ayrı kurallara bağlı tutulması, Anayasanın öngördüğü eşitlik ilkesine uygun düşer" gerekçeleriyle 2004 sayılı İİK’nın 538 sayılı Kanun ile değişik 82. maddesinin 1. bendinde yer alan "Devlet malları" sözcüklerinin Anayasaya aykırı olmadığı sonucuna varmıştır[4].

Öğretide, Devlet mallarının haczedilmezliği ilkesinin gerekliliğinin tartışıldığı, bu bağlamda, bu kuralın, kamu mallarının yapısı, ait olduğu kamu idaresi ve korunması yönünden hiçbir ayrım getirmeden tek düze olarak bu konuyu düzenlemekte olup, kamu hizmetlerinin çeşitliği ve gereksinmeleri yönünden hukuka uygun ve adil bir uygulama yolunu kapamakta ve adeta kamu gücünü kullananları hukuk dışına itmekte olduğu, Devletin, borcunu kendi isteği ile ödeyeceği inancının genelde kurumsal bir iyimserlikten öteye geçmemekte olduğu, haczedilebilecek malları olan kamu tüzel kişileri ile Devlet arasında bu konuda ayrımı gerektiren bir durumun olmadığı, gerçek ve tüzel kişilerin mallarının haczedilebildiği gibi, Devletin özel mallarının da haczedilmesi gerektiği, ancak Devletin iyeliğinde olan, tapuya yazılan ve yazılmayan mallar ayrımı ile kamuya özgülenen, kamu hizmetlerinin yerine getirilmesine ayrılan mallar ve değerlerle kurum ve kuruluşlarda araç ve gerekçelerin işlevleri gözetilerek hangilerinin ve ne ölçüde haczedilebileceği ve haczedilemeyeceğinin açıkça belirtilmesi gerektiği, yargı kararları ile kesinleşmiş olan bireyin alacağı karşısındaki Devlet mallarının ayrıcalığına dayanan haczedilmezlik engelini kaldıracak ya da yumuşatacaktır.

Tüm bu açıklamaların ışığında somut olaya baktığımızda, davacı üniversitenin bu kapsamda bütçe kanununda yer almadığı anlaşılmaktadır. İcra İflas Kanunu’nın 82/1. maddesinde açıklanan biçimde bir kuruluşa ait malın Devlet malı sayılabilmesi için bu kuruluşun, bütçesinin 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanunu’na tabi olması, Bütçe Kanunu’nda sayılan genel ya da katma bütçeli daireler arasında yer alması, mallarının kamu hizmetlerine doğrudan tahsis edilmiş olması, sağladığı ekonomik ve sosyal yararlar dolayısıyla kamunun yararlandığı ve öz sermayesi Devletçe temin edilen bir kuruluş olması gereklidir.

Bu nedenle, özel yasalarında bir kuruluşun kamu tüzel kişisi olduğunun belirtilmesi durumunda bu ifade, başlı başına o kuruluşun mallarının İİK. m. 82/1 anlamında haczedilemeyeceği anlamına geldiği sonucunu doğurmaz. Kuruluşların malları da Devlet malı kapsamına girmediğinden, bu kuruluşların mallarının haczedilebileceği kabul edilmektedir.

Tüm bu açıklamalara göre; haczedilmezlik kuralının, gerek uluslararası karşılaştırmalı hukukta gerek öğretide, gerekse son yıllarda geliştirilen Anayasa Mahkemesi ve yargısal görüşlerde sınırlandırılması gerektiği ve bu düzenlemenin son derece istisnai durumlarda sözkonusu olması gerektiği bu bağlamda bir kamu tüzel kişisinin mal ve gelirlerinin haczedilmemesi için özel Kanununda açık hükmün bulunması gerektiği, aslolanın her özel ve tüzel kişinin borcunu zamanında ödemesi olduğu, bunun gerek hukuk Devleti ve hak arama özgürlüğünün gerekse de ekonomik ve sosyal hayatın bir sarsıntıya uğramadan devamının sağlanmasının gereği olduğu, bu nedenlerle davacı borçlu vakıf üniversitesinin, davaya konu  .......... Otelinin bankalardaki gelirlerinin ve ….. Üniversitesi Hastanesi’nin döner sermayesinin gelirlerinin haczedilebileceği sonucuna varılmıştır. Bu nedenle direnme kararı hatalıdır. Açıklanan nedenlerle düzeltilmesi istenilen Yargıtay Hukuk Genel Kurulu'nun kararının usul ve Kanuna uygun olduğu anlaşıldığından davacı vekilinin karar düzeltme istemi reddedilmiştir.

Yargıtay Hukuk Genel Kurulu’nun yukarıda aktardığımız kararıınn günümüzde çığ gibi büyüyen vakıf üniversiteleri mal ve gelirlerinin açıkça haczedilmesi tehlikesini ortaya çıkardığını ifade etmekte yarar bulunmaktadır.

Yargıtay Hukuk Genel Kurul Kararına göre Devlet mallarının haczedilmezliği kuralı, kamu hizmetini yerine getirmenin gereği ve Devletin borçlarını kendiliğinden ödeyeceği ve bunun hukuk Devletinin bir gereği olduğu, bu yolla Devletin, kamunun zararının önlenmesi ve kamu hizmetlerinin bütçe yasalarında öngörülen biçimde ve aksaklığa yol açılmadan yürütülmesi amaçlarına dayanmaktadır. Devlet kendi borçlarını ödemek için zaten kendine özel düzenlemeler getirmiştir. Burada açıklanan biçimde, Devletin ilama dayalı borçlarını ödemesini sağlayacak hükümler koyarken bir kamu tüzel kişisi olan vakıf üniversitelerinin borcunu ifa ederken, bu ifayı onun iradesine bıraktığı hiçbir zaman düşünülemez. Diğer taraftan kamuya tahsis işlemi, Devlet tüzel kişiliği içinde yer alan bazı kuruluşlara tanınan özellikli ve istisnai bir düzenleme olduğundan Kanuna dayanması gerekir. Oysa ki, vakıf üniversitesinin kuruluş kanunlarında bu yönde bir hüküm yoktur. Dolayısıyla, vakıf üniversitesi mallarını ve gelirlerini kamu hizmetine tahsis yönünde aldığı kararın ve bunu onayan Yükseköğretim Kanunu’nun aldığı kararın haciz uygulanması açısından bağlayıcı olmayacağı son derece açıktır.

Bu durum elbette ki eğitimde sürekliliğin önüne tıkayabilecektir. Buradaki en önemli sorun bahsi geçen kurumların mali dengelerinin nasıl sağlanacağına ve bunların nasıl denetleneceğine dair belirlemelerin henüz yasal düzenlemelerimizde yer almamasıdır.

Dolayısıyla, sözkonusu kurumlar için kanun koyucunun gelir ve harcamalar dengesinin daha dengeli bir şekilde sağlanması ve eğitimde sürekliliğin yerine getirilmesi için mutlaka yeni düzenlemeler ihdas etmesi gerekebilir. Özellikle arkasında güçlü sermaye grupları bulunmayan vakıf üniversiteleri üzerinde mali risk ciddi bir denetim eksikliğinden, ayrıca denetleme kriterlerinin olmamasından dolayı ciddi düzeylere çıkabilmektedir. Devletin bu kurumlar üzerindeki regülatör görevini tam ve gereği gibi yerine getirmesi kitlesel eğitim veren bu kurumlardaki öğrencilerin sağlıklı ve istikrarlı bir eğitim süreci geçirmeleri için vazgeçilmez bir şarttır.