KAMU MALİYESİ BAĞLAMINDA VERGİ GELİRLERİ İLE ÖZELLEŞTİRME GELİRLERİNİN KARŞILAŞTIRMALI ANALİZİ

KAMU MALİYESİ BAĞLAMINDA VERGİ GELİRLERİ  İLE ÖZELLEŞTİRME GELİRLERİNİN KARŞILAŞTIRMALI ANALİZİ

Ali ÇAKMAKCI

YMM

BAĞIMSIZ DENETÇİ

(Bu Çalışma 2008/Yaklaşım Dergisinde Yayımlanmıştır.)

I-GİRİŞ:

Vergi gelirleri ile özelleştirme gelirleri farklı ekonomik ve hukuki gerekçelerle sağlanmakla birlikte, zaman zaman bu iki gelir unsurunun birbiri yerine konulabilirliği tartışma konusu olmaktadır. Bilindiği üzere, her iki gelir unsurunun ortak ve farklı yönleri bulunmaktadır. Her şeyden önce, her iki gelir unsurunun önemli bir ekonomi politikası aracı olduğunu ifade etmek gerekmektedir. Fakat vergi gelirleri ile özelleştirme gelirlerinin ekonomi düzenine olan etkileri nitelikleri ve şiddetleri itibariyle farklı düzeylerde bulunmaktadır. Özelleştirme gelirleri ile vergi gelirlerinin ekonomi düzenine yaptıkları etkilerin değerlendirilmesi politika yapıcıları için de son derece önemlidir. Özelleştirme politikalarının mali amaçlarının ön plana çıktığı ülkelerde bu değerlendirmelerin öneminin daha da arttığı bilinmektedir. Aşağıda yer alan çalışma kapsamında özelleştirme gelirleri ile vergi gelirleri arasındaki ortak ve farklı yönler açıklanmaya çalışılacaktır.  

II-VERGİ GELİRLERİ İLE ÖZELLEŞTİRME GELİRLERİNİN MUKAYESESİ:

Maliye politikası, kısa ve uzun vadeli amaçları elde etmek için çeşitli politika araçları ile ekonomik düzene etki eden bir tür mekanizmadır. Bu politikalarla ekonomik istikrarın sağlanması (fiyat istikrarı-tam istihdam), optimal kaynak tahsisi, adaletli gelir dağılımı gibi temel sorunlar çözülmeye çalışılmaktadır. Genel anlamda kamu maliyesi, devletin fiskal ve ekstra fiskal (mali ve mali olmayan) görevlerinin sağlanmasında kaynakların sağlanması, kullanımı, yönlendirilmesi ile ilgili bir disiplindir. Bu disipline göre, vergi gelirleri ile özelleştirme gelirleri kamusal kaynak olmakla birlikte, her şeyden önce birer maliye politikası araçları olarak dikkate alınmaktadırlar. Bu araçların etkileri ve kullanılabilirliği ekonomi üzerinde farklı düzeylerde bulunmaktadır. Teorik anlamda ve teknik düzeyde farklı görevler yüklenilen vergi gelirleri ile özelleştirme gelirlerinin karşılaştırılmasından önce, bütçe kavramı üzerinde durmakta yarar bulunmaktadır.

Bütçe, genel anlamda belirli bir zaman süresini kapsayan bir finansman planıdır. Hukuki tarafı ile; devletin gelirlerini toplamasına izin, giderlerini yapmasına yetki veren bir kanun, mali açıdan ise devletin izlemeyi amaçladığı sosyo-ekonomik politikanın bir aynası, planlama-programlama açısından; gelir ve gider öngörülerini yansıtan bir belge mahiyetini taşımaktadır[1]. Bütçe kısaca ifade edilecek olursa; devletin belli bir dönem periyodunda doğan gelirleri ile giderlerini ve sözkonusu gelir ve giderleri arasındaki farkın nasıl kapatıldığını ya da kullanıldığını gösteren ve yasal zemini olan bir tür bilançodur. Bütçede yer alan sözkonusu hizmet giderleri ve borçlar için temel finansman kaynağı kamu gelirleridir. Kamu gelirleri dar anlamda merkezi yönetim tarafından sağlanan çeşitli gelirlerden oluşmaktadır. Geniş anlamda kamu geliri ise merkezi hükümet tarafından sağlanan gelirlerle birlikte, yerel yönetim kuruluşlarının, parafiskal nitelikteki kuruluşların ve de kamu niteliğine haiz iktisadi işletmelerin, yani KİT’lerin gelirlerini de kapsamaktadır. Bu iki tür kamu geliri tanımının temel farklılığı ise, dar anlamdaki tanımı çerçevesinde sağlanan merkezi hükümet gelirlerinin cebrilik taşımasına rağmen, geniş anlamdaki kamu gelirinin nispeten cebrilik kavramından uzaklaşmasıdır.  

Bütçenin vazgeçilemez kalemlerinden biri olan vergi kamusal hizmetlerin gerektirdiği giderler ile varolan kamu borçları dolayısıyla ortaya çıkan faiz ve anapara şeklindeki yükleri karşılamak amacıyla Anayasa’nın vermiş olduğu yetki ve sahip bulunulan egemenlik gücü çerçevesinde gerçek ve tüzel kişilerden karşılıksız ve cebri olarak alınan para şeklindeki ödemelerdir. Bazı gerçek ve tüzel kişilerden vergi alınmamasını devletin izlemiş olduğu sosyal, siyasal, ekonomik ve mali nedenlerde aramak gerekmektedir. Vergi geliri, devletin yüklenmiş bulunduğu mali ve mali olmayan fonksiyonlarını yerine getirebilmesinde sürekli niteliğe haiz bir tür gelirdir. Verginin klasik amacı bütçe denkliğinin sağlanması ve kamu giderlerinin karşılanması olmakla birlikte, çağdaş düşünce sahipleri verginin bir finansman aracı olmasından çok fazla görevler taşıdığını ifade etmektedirler. Gelir adaleti, enflasyon, dış açık, borçlanma gereği gibi ekonomik, sosyal ve siyasal nedenlerle politika aracı olmaktadır. 

Özelleştirme geliri ise, vergiler gibi cebrilik taşımamasına rağmen, Anayasa ile hüküm altına alınmış ve kamu giderlerini karşılamaktan çok sermaye piyasalarının gelişimi, sermayenin tabana yayılması, piyasa ekonomisine işlerlik kazandırmak, rekabeti artırmak gibi önemli fonksiyonları olan genelde süreksiz nitelikteki bir gelirdir.

Vergi gelirleri ile özelleştirme gelirleri en başta cebrilik konusunda farklı bir nitelik taşımaktadır. Vergi, Anayasal zorunluluk nedeni ile herkesin ödeme gücü ilkesi çerçevesinde ödemek zorunda olduğu kaynağı ifade etmekle birlikte, özelleştirmenin cebrilik niteliği bulunmamaktadır. Bir başka fark ise, vergi gelirlerinin sürekli niteliğe sahip olan bir finansman kaynağı olmasına rağmen, özelleştirme gelirlerinin süreksiz nitelikte bir finansman geliri niteliğinde bulunmasıdır. Ortak yönleri ise, her ikisinin Anayasa’da hüküm altına alınmasıdır. Anayasa’nın “vergi ödevi” başlıklı 73’üncü maddesinde verginin kanunla alınıp, kaldırılıp, konulacağı ifade edilirken; 49’uncu maddesinde devletin, kamu iktisadî teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzel kişilerinin mülkiyetinde bulunan işletme ve varlıkların özelleştirilmesine ilişkin esas ve usuller kanunla gösterileceği hüküm altına alınmıştır. Sonuç olarak, özelleştirme ve vergi geliri elde edebilmek için çok açık bir ifadeyle bir kanuna ihtiyaç bulunduğudur.

Vergi geliri ile özelleştirme gelirinin mali ve mali olmayan amaçlarda yüklenmiş bulundukları görevler farklı bulunmaktadır. Bu görevler dahilinde, Türkiye’de vergi geliri ile özelleştirme gelirleri birbirinin alternatifi olarak kullanılamamaktadır. Zira özelleştirme gelirleri, 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un 10’uncu maddesinde de belirtildiği üzere öncelik esası çerçevesinde belli bazı alanlarda kullanılabilinmektedir. Adı geçen kanun maddesine göre özelleştirme fonu:

a) İş kaybı tazminatı ödenmesi ve iş kaybı nedeniyle verilecek meslek geliştirme, edindirme ve yetiştirme eğitimi hizmetlerinin sağlanması amacıyla açılacak hesaba özelleştirme gelirlerinden Kurul tarafından belirlenecek miktarlarda yapılacak ödemeler ile gerektiğinde bu hesaba yapılacak aktarmalarda,

b) (Değişik: 3/7/2005-5398/4 md.) Bu Kanun’un 22’nci maddesi gereğince yapılacak ödemelerde,

c) Bu Kanun’un 24’üncü maddesi gereğince yapılacak ödemelerde,

d) Özelleştirme kapsamındaki kuruluşların özelleştirilebilir hale getirilmesi amacıyla yapılacak özelleştirmeye hazırlık çalışmalarının gerektirdiği harcamaların karşılanmasında,

e) İdare’ye devredilen kuruluşlarda idari, mali ve hukuki yönden yapılacak düzenlemelerin gerektirdiği giderlerin karşılanmasında,

f) İdare’nin pay sahibi olduğu şirketlerin sermaye artırımlarına katılınmasında,

g) Gerektiğinde, özelleştirme programındaki kuruluşların hisse senetleri ile bu kuruluşlara ait her türlü kıymetli evrakın satın alınmasında,

h) Özelleştirme uygulamalarının yerine getirilebilmesi için gereken her türlü mal ve hizmet alımında,

ı) İdare’ye devredilen kuruluşlara idarece belirlenecek esas ve usuller çerçevesinde borç olarak finansman sağlanmasında,

i) İdare’nin bütçesi için gerekli miktarların ayrılmasında,

j) Özelleştirilen kuruluşların kalan borçlarının tasfiyesinde,

k) (Mülga: 3/7/2005-5398/11 md.)

l) Mevzuatla İdare’ye verilen sair görevlerin yerine getirilmesinde ve kurulun özelleştirme ile ilgili olarak belirleyeceği alanlarda,

kullanılır. Kanun hükmünde ayrıca kaynakların kullanım alanlarında, sahip olunan özellikleri nedeniyle öncelik sıralaması da yapılmış bulunmaktadır. Bu esas dahilinde özelleştirme fonunda toplanan gelirlerin kullanımında; iş kaybı tazminatı ödenmesi ve diğer hizmetlerin verilmesine, özelleştirme kapsamındaki kuruluşların özelleştirmeye hazırlanması amacıyla idari, mali ve hukuki yönden yapılacak düzenlemelerin gerektirdiği giderlerin karşılanmasına öncelik verilmesi gerekmektedir. Buna ek olarak, 23.05.2000 tarihli ve 4568 sayılı Kanun’un 2’nci maddesi gereğince özelleştirme fonunun nakit fazlası, Hazine’nin iç ve dış borç ödemelerinde kullanılmak üzere Hazine hesaplarına intikal ettirilir. Özelleştirme fonundan diğer herhangi bir fona aktarma yapılmaz. Ayrıca fonun hesap ve kullanım usul ve esasları ile fon bakiyelerinin nemalandırılmasına ilişkin esas ve usuller İdare tarafından hazırlanarak Kurul’ca onaylanan yönetmelikle belirlenmektedir.

Ayrıca, 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’a göre özelleştirmenin amacı temel olarak ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak olarak belirlenmiş olmakla birlikte, yapılacak olan özelleştirme uygulamalarından elde edilecek gelirlerin genel bütçe harcama ve yatırımlarında kullanılmaması ilkesi belirlenmiştir. Dolayısıyla şu anki yasal düzenlemeler ışığında, özelleştirme gelirleri vergi gelirlerin alternatifi olarak sadece Hazine’nin iç ve dış borç ödemeleri esnasında kullanılabilinir. 4046 sayılı Kanun’la getirilen bu imkan sayesinde, özelleştirme gelirleri ile aynen vergi gelirlerinin borçlanma politikasına sağladığı katkıların elde edildiği düşünülebilinir. Çünkü, özelleştirme fonundan Hazine’ye yapılacak olan aktarımlarla, hem kamu borç stoğu nispeten düşük kalmakta ve ulusal borçluluk oranı ile bunun uzantısı olan ülke kredisi yükselmektedir. Özelleştirme İdaresi’nden alınan bilgilere göre; 2005 yılında 1.772.940.000-YTL, 2006 yılında ise 7.159.451.000-YTL düzeyinde Hazine’ye iç ve dış borç ödemelerinde kullanılmak üzere kaynak aktarıldığı anlaşılmaktadır.

 Yine özelleştirilen şirketlerin taşıdığı borç yükü de, yapılan özelleştirme işlemi ile kamudan özel kesimin sırtına yüklenmektedir. Türkiye’nin 2000-2006 yılları arasında toplam kamu borç stoku brüt olarak 2000 yılında toplam 85.513 milyon YTL, 2001 yılında 189.369 milyon YTL, 2002 yılında 256.818 milyon YTL, 2003 yılında 296.902 milyon YTL, 2004 yılında 331.756 milyon YTL, 2005 yılında 348.441 milyon YTL ve 2006 yılında ise 364.572 milyon YTL olarak gerçekleşmiştir[2] [3]. KİT’lerin ve özelleştirme kapsamında bulunan kuruluşların toplam iç ve dış borçlarının, kamu kesimi brüt borç stoğuna olan oranı ise 2000-2006 yılları arasında sırasıyla %15, %11, %10, %8, %10 ve %11 düzeyinde bulunmaktadır. Yani son 7 yıllık dönemde (2000-2006 yılları) KİT’lerin iç ve dış borçlarının, toplam brüt kamu borç stoğuna olan oranı %8-15 arasında değişim göstermiş bulunmaktadır[4]. Yine, sözkonusu kamu kesimi brüt toplam borç stoğunun aynı dönemde (2000-2006) oluşan GSMH (Gayri Safi Milli Hasıla)’ya olan oranları; %68, %107, %93, %83, %77, %71 ve %63 düzeylerinde oluşmuştur[5]. Ülkelerin borçluluk oranı anlamına da gelecek olan toplam borçların ulusal gelire olan oranı, 2000-2006 döneminde sürekli olarak Avrupa Birliği’ne giriş sırasında istenen ekonomik kriterin üzerinde bulunmaktadır. Bilindiği üzere, ülkeler arasında eşitsizliği önlemek üzere uygulan bu kritere göre ülkelerin toplam kamu borçlarının ulusal gelire olan oranının maksimum %60 düzeyinde olması gerekmektedir. Fakat KİT’lerin dışarıda bırakıldığı durumda kamu kesimi borç stoğunun ulusal gelire olan oranı (2000-2006 dönemi için) en az %8, en fazla %15 düzeyinde azalacaktır. Sonuç olarak KİT’lerin olmadığı bir ortamda, Türkiye ulusal borçluluk oranı kapsamında Avrupa Birliği’ne giriş sırasında aranan oranı yakalamış durumda bulunacaktır. 

 Bunlara ek olarak, Dünya Bankası ile IMF tarafından kabul edilen dört borç göstergesinden üçünün aşılması durumunda o ülkenin çok borçlu olduğu anlaşılmaktadır. Kabul edilen kriterlere göre, bir ülkenin çok veya ağır borçlu sayılabilmesi için bu dört rasyodan en az üçünün aşağıda belirtilen düzeyleri aşması gerekir[6]:

-Toplam Borç/GSMH> %50,

-Toplam Borç/İhracat> % 275,

-Borç Servisi/İhracat > % 30,

-Faiz Servisi/ İhracat > % 20.

Dikkat edileceği üzere, Türkiye’nin IMF ve Dünya Bankası nezdinde çok veya ağır borçlu ülke konumunda bulunması için gerekli olan kriterlerden bir tanesi 2000-2006 döneminde (Toplam Borç/GSMH>%50) gerçekleşmiş bulunmaktadır. Zira Türkiye’nin sadece kamu kesimine ilişkin borcunun GSMH’ya olan oranı 2000-2006 döneminde en düşük %63 olarak gerçekleşmiştir. Fakat, KİT’ler tamamen sistemden dışlandığı (veya özelleştirildiği) zaman kamu kesimi borçlanma gereğinin ulusal gelire olan oranı ciddi düzeyde azalacaktır.

Vergi gelirleri ise, özelleştirme gelirlerinden daha farklı misyon taşımaktadır. Vergi, kamu hizmetinin gerektirdiği kamu giderlerini karşılamaktan ziyade, gelişen iktisadi düşünceler çerçevesinde ekonomik dengelerin kurulmasında ve gelişiminde (tam istihdam ve fiyat istikrarının aynı anda sağlanması), kalkınmanın gerçekleştirilmesinde, sosyal refahın artması, gelir dağılımı ve rekabetin sağlanmasında fiskal ve ekstrafiskal gibi görevler de üstlenmektedir. Ayrıca ekonomide artan oranlı tarifeler yoluyla stabilizatör rolü de üstlenebilmektedir. Bu tarifeler yoluyla vergi gelirleri artmakta ve kişinin harcanabilir geliri azaltılmaktadır. Dolayısıyla talep düzeyine bir müdahale yapılarak enflasyon kontrol altına alınabilmekte ya da devlet özel kesimin yatırım alanında kullanmayacağı gelirleri kalkınma hedefleri doğrultusunda ve yeni istihdam alanlarının oluşumunda kullanabilecektir. Bu konuda en başarılı uygulama sonuçları artan oranlı tarifeye sahip olan gelir vergisinde yaşanmaktadır. Hem uygulanabilirliği, hem de vergi kapasitesinin genişliği dolayısıyla önemli sonuçlar elde edilebilmektedir.

Türkiye’de yıllardır uygulanan genişlemeci maliye politikaları ve devletin borçlanma politikası, 1980’li dönemlerden itibaren uygulanan serbest ve liberal ekonomi politikaları ile birleşince faiz oranları üzerinde baskı oluşturmuş ve devlet ve özel kesim adına borçlanma yüksek faiz koşullarında gerçekleşmiştir. Kamu maliyesi dengeleri üzerinde ciddi bir yük teşkil eden faiz ödemeleri dolayısıyla borç sarmalından kurtulmak için vergi geliri dışında başka çözüm arayışları gündeme gelmiştir. Türkiye’de son 20 yıllık dönemde özellikle özelleştirme gelirleri bu konuda sürekli niteliğe haiz bütçe gelir kalemlerine bir alternatif olarak düşünülmüştür. Daha önce de ifade edildiği üzere, 26.05.2000 tarih ve 4568 sayılı Kanun ile; 4046 sayılı Kanun’un 10’uncu maddesinde yer alan "Bu Kanunun geçici 8'inci maddesi gereğince Kamu Ortaklığı Fonu'na yapılan aktarmalar hariç Özelleştirme Fonu'ndan genel bütçeye kaynak aktarılmaz" ibaresi, "Özelleştirme Fonu’nun nakit fazlası, Hazine’nin iç ve dış ödemelerinde kullanılmak üzere Hazine hesaplarına intikal ettirilir" şeklinde değiştirilmiş ve bunun sonucunda geçici 8’inci madde yürürlükten kaldırılmıştır. Sonuç olarak; özelleştirme gelirlerinin dahil olduğu fon, 4046 sayılı Kanun’un 10’uncu maddesinde belirtilen kullanım alanları ile birlikte sadece Hazine’nin iç ve dış borç ödemelerinde kaynak olarak kullanılabilecektir.

Türkiye’de özelleştirme uygulamalarından 2000 yılında 2.717 milyon $, 2001 yılında 120 milyon $, 2002 yılında 537 milyon $, 2003 yılında 187 milyon $, 2004 yılında 1.283 milyon $, 2005 yılında 8.222 milyon $ ve 2006 yılında 8.096 milyon $ tutarında özelleştirme geliri sağlanmıştır[7]. Özelleştirme uygulamaları 2007 yılı itibariyle değerlendirilecek olursa, sözkonusu yılda toplam olarak 4.229 milyon $ düzeyinde gelir sağlanmıştır. 2008 yılının ise nihai sonuçları oluşmamakla birlikte, şu ana kadar toplam 12.885 bin $ düzeyinde gelir sağlanmıştır. Böylece özelleştirme uygulamalarından şu ana kadar toplam olarak 30.025.399.532-$ düzeyinde gelir sağlanmıştır.  

Özelleştirme uygulamalarıyla vergi gelirleri arasındaki ilişkiyi bütçe rakamları itibariyle makro düzeyde ve özelleştirilen kuruluşlar nezdinde mikro düzeyde değerlendirilmesi farklı sonuçlar taşımaktadır. Makro düzeyde değerlendirme için Türkiye örneğine konsolide bütçe rakamları itibariyle bakıldığında 2002, 2003 ve 2004 yıllarında özelleştirme gelirleri bütçe içerisinde yer almamıştır. Bunun temel nedeni ise sözkonusu yıllarda özelleştirme uygulamalarından doğan tahsilatların ya da gelirlerin Hazine’ye intikal ettirilmeyip, genel olarak özelleştirme kapsamındaki kuruluşlara ilişkin sermaye iştiraki ödemeleriyle, bu kuruluşlara kredi biçiminde borç kullandırımlarında ve aynı zamanda borç geri ödemelerinde kullanılmasıdır. Ayrıca, bu gelirler daha önce de ifade ettiğimiz gibi, sadece Hazine’nin iç ve dış borç geri ödemelerinde kullanılabilinmekte, fakat bahsi geçen gelirlerin genel bütçe harcama ve yatırım alanlarına kanalize edilme imkanı hukuken bulunmamaktadır.

Konsolide bütçeler itibariyle bakıldığında bütçenin temel ve asli finansman kalemi olan vergi gelirleri 2002-2006 döneminde sürekli artış halinde bulunmakla birlikte, vergi gelirlerinde dolaylı vergiler ile dolaysız vergiler arasındaki denge dolaylı vergiler üzerine doğru kaymış bulunmaktadır. Dolaysız nitelikteki vergilerin 2002-2006 döneminde artış oranı %115 olurken, dolaylı vergilerin aynı dönemde artış oranı %138 düzeyinde gerçekleşmiştir. Dolaysız vergiler, vergi mükellefi ile ödeyicisinin aynı olduğu, kişi ve kurumlardan elde ettikleri gelir düzeyine göre alınan vergilerdir. Bu vergilerde vergi mükellefinin kendisine düşen vergi yükünü başkalarına yansıtma olanağı bulunmamaktadır. Gelir vergisi, kurumlar vergisi, emlak vergisi, motorlu taşıtlar vergisi doğrudan vergilere örnektir. Dolaylı vergiler ise mal ve hizmet kullanımından kaynaklanan vergilerdir. Vergiye tabi mal ya da hizmetlerden yararlanan vergiye tabi olan mükellefler, gelir düzeyi ne olursa olsun aynı oranda vergi öder. Bu vergilerde vergi mükellefi ile ödeyicisi farklıdır. Dolaylı vergilere katma değer vergisi ile özel tüketim vergisi örnek olarak verilebilir. Dolaylı vergiler "tersine artan oranlı (refresif) bir yapıya sahiptir. Yani ödenen vergi alt gelir grubundaki kişiler için daha büyük önem ifade etmektedir. Bu verginin uygulandığı ürünlerin düşük gelirlilerin bütçesindeki payı, yüksek gelirlilere göre daha fazladır. Vergi yükü asıl olarak düşük ve sabit gelirliler üzerinde kalmaktadır. Bu özellikleri ile gelişmekte olan ülke örneklerinde olduğu gibi Türkiye’de de gelir adaleti pahasına dolaylı vergiler önemli bir bütçe finansman kalemi olarak değerlendirilmiştir.

Özelleştirme gelirleri ise, 2002 ve 2003 yıllarında vergi gelirlerine nispeten çok küçük kalmakla beraber; bu konuda atılan ciddi adımlar neticesinde 2004 yılında 1.714.088.000-YTL olarak gerçekleşmiştir. 2005 yılında ise başarılı bir özelleştirme planı ile 11.025.702.000-YTL tutarında gelir sağlanmış olup, sözkonusu tutarın toplam vergi gelirlerine olan oranı %10.3 olarak gerçekleşmiştir. Bu yönüyle özelleştirme politikası 2005 yılı itibariyle son derece başarılı geçmiş olup, toplam vergi gelirlerinin yaklaşık %10’u düzeyinde kaynak sağlanmış durumundadır. Bu sonuçların alınmasında Petkim, Tüpraş, Eti Alüminyum, Türk Telekom’un özelleştirme uygulamalarının bu dönemde gerçekleşmiş olması önemli rol oynamıştır. Yine 2005 yılında özelleştirme gelirinin dolaysız nitelikteki vergilere olan oranı %33.75 ve dolaylı nitelikteki vergilere olan oranı %14.85 düzeyinde kalmıştır. 2006 yılı ise özelleştirme gelirleri açısından elde edilen sonuçlar itibariyle memnun edici olsa da, sözkonusu gelirlerin vergi gelirlerine olan oranı azalmış durumdadır. Bu dönemde toplam 11.374.880.000-YTL tutarında gelir elde edilmesine rağmen, özelleştirme gelirlerinin toplam vergi gelirlerine olan oranı %8.27, dolaysız vergilere olan oranı %26.3 ve dolaylı vergilere olan oranı ise %12.07 olmuştur.

Bu sonuçların ortaya çıkmasında ise, özellikle dolaylı vergiler olmak üzere vergi gelirlerinde yaşanan ciddi artışlar önemli rol oynamaktadır. 2006 yılında 2005 yılına göre vergi gelirleri toplam düzeyde %28.6 düzeyinde artış göstermiştir.

(YTL)	2002	2003	2004	2005	2006
Vergi Geliri[8]	59.631.868.000	84.316.169.000	90.076.861.000	106.929.227.000	137.474.325.000
a) Dolaysız Vergiler	20.077.498.000	27.808.099.000	27.996.744.000	32.672.814.000	43.257.938.000
b) Dolaylı Vergiler	39.554.370.000	56.508.070.000	62.080.117.000	74.256.413.000	94.216.387.000
Özelleştirme Gelirlerinden Hazine’ye Yapılan Aktarım	0	0	0	1.772.940.000	7.159.451.000
Özelleştirme Gelirleri Toplamı[9]	880.143.000	260.491.000	1.714.088.000	11.025.702.000	11.374.880.000
Toplam Özelleştirme Gelirlerinin Dolaysız Vergi Gelirlerine Olan Oranı	0,0438	0,0094	0,0612	0,3375	0,2630
Toplam Özelleştirme Gelirlerinin Dolaylı Vergi Gelirlerine Olan Oranı	0,0223	0,0046	0,0276	0,1485	0,1207
Toplam Özelleştirme Gelirlerinin Toplam Vergi Gelirlerine Olan Oranı	0,0148	0,0031	0,0190	0,1031	0,0827

Tablo 1: Özelleştirme Gelirleri ile Vergi Gelirleri Arasındaki İlişki

(2002-2006)

Konsolide bütçe rakamları itibariyle değerlendirildiği zaman, vergi gelirleri bütçe finansmanı yönünden asli kaynak olarak değerlendirilmekle birlikte, özelleştirme uygulamalarından sağlanan kaynaklara bu görevi atfetmek yanlış bulunmaktadır. Vergi gelirleri 2002-2006 döneminde sürekli olarak artmakla birlikte, özelleştirme gelirleri aynı istikrarı gösterememiş ve istikrarsız bir seyir izlemiştir. 2002-2006 dönemi boyunca ulusal gelirin artmasına paralel olarak vergi gelirleri de atmıştır; fakat özelleştirme gelirleri ekonomide oluşan iyimser atmosferden ve satın alma gücünden etkilenmemiş ve tutar olarak dolaylı-dolaysız vergi gelirlerinin aşağısında kalmıştır. Vergi gelirleri ise genişleyen kamu hizmetlerinin karşılanmasında 2002-2006 dönemi boyunca artarak sürekli nitelikteki bir finansman kalemi olduğu göstermiştir. Vergi gelirleri 2002-2006 döneminde toplam olarak %130 artış göstermiştir. Aynı dönem içerisinde Tefe (Toptan Eşya Fiyat Endeksi) artış oranı ise %51.3 olarak gerçekleşmiştir[10] [11]. 2002-2006 döneminde GSMH düzeyindeki artış oranı ise %109.4 olarak gerçekleşmiştir.

Bu sonuçlara göre, 2002-2006 döneminde ulusal gelir, Tefe artış hızından fazla artarak sadece fiyat düzeyindeki değişimlerden etkilenmemiş olup, aynı zamanda reel olarak üretim artışları da gerçekleşmiştir. Vergi gelirleri ise, ulusal gelirdeki artışa paralel olarak fakat daha fazla düzeyde artış göstermiş olup, büyüyen ekonomiden dolayı dolaylı vergiler otomatik stabilizatör görevini sağlamışlardır. Yine sözkonusu dönemde (2002-2006) dolaylı vergi gelirlerinde %138 düzeyinde artış sağlanmıştır.

Elde edilen sonuçlara göre, 2002-2006 döneminde özelleştirme gelirleri uygulanan politikalara bağımlı olarak değişkenlik göstermekle birlikte, vergi gelirleri sadece uygulanan mali politikalardan değil, aynı zamanda ulusal gelir düzeyinden de etkilenmektedir.

III-SONUÇ:

Yukarıda yer alan çalışma kapsamında özelleştirme gelirleri ile vergi gelirleri arasındaki ilişkiler ortaya konmaya çalışılmıştır. Çalışma kapsamında vergi gelirleri ile özelleştirme gelirleri arasındaki ortak ve farklı yönler açıklandıktan sonra, 2000-2006 döneminde temel ekonomik değişimler de göz önünde bulundurulmak şartıyla çeşitli değerlendirmeler yapılmıştır.

Buna göre; KİT sistemin kamu kesimi borçlanma gereği üzeride ciddi bir yük oluşturduğu, sözkonusu dönemde dolaylı vergiler başta olmak üzere vergi gelirlerinin özelleştirme gelirlerinden daha hızlı arttığı ve bu dönemde fiyat artışları ile birlikte reel üretim artışlarının gerçekleştiği anlaşılmaktadır.

Yapılan çalışmaya bağlı olarak elde edilen sonuçlara göre, 2002-2006 döneminde özelleştirme gelirlerinin uygulanan politikalara bağımlı olarak değişkenlik gösterdiği ve vergi gelirlerinin ise sadece uygulanan mali politikalardan değil, aynı zamanda ulusal gelir düzeyinden de etkilendiği açık olarak anlaşılmaktadır. Sonuç olarak, vergi gelirleri bütçe finansmanı yönünden asli kaynak olarak değerlendirilmekle birlikte, özelleştirme uygulamalarından sağlanan kaynaklara bu görevi atfetmek hem hukuken hem de ekonomik anlamda yanlış bulunmaktadır.

[1] Mesleki çalışmalarımızda yer alan bilgiler belli bir konunun veya yasal düzenlemenin veyahut yargı kararlarının çok geniş ve kapsamlı bir şekilde ele alınmasından ziyade genel olarak mükelleflere ve uygulayıcılara bilgi vermek, gündemi talip etmeye yardımcı olmak ve yorum yapmalarına yardım amacını taşımaktadır.

Makaleleri yazıldığı dönem ve yasal düzenlemelerin dikkate alınarak değerlendirme yapılmasının önemli olduğunu hatırlatmak isteriz. Makalelerin telif ve diğer yasal hakları doğrudan şirkete ve yazarına ait olup, atıf yapmadan veya izinsiz kullananlar hakkında her türlü yasal işlemin yapılacağını ifade ederiz.

Çalışmalarımız profesyonel hizmetlerimizi temsil etmeyebileceği gibi, her durum ve koşulda profesyonel yaklaşımlarımızı da ifade ettiği iddia edilemez. Yaptığınız fiili/pratik çalışmalarda bu değerlendirmeler dikkate alınırken, olayların koşullarının da incelenmesi, irdelenmesi, sonuçlarının iyi analizi son derece önemlidir. Bu tür çalışmalarda mutlak suretle bir profesyonelden bilgi alınması veya danışmanlık alınmasında fayda bulunduğu düşünülmektedir. Şirketimiz tarafından iş ortalarımızın personellerimizin yetişmesi ve gelişmesinden duyduğumuz sorumluluğu yerine getirme gayreti içinde olacağımıza dair sözümüzü tutma gayreti içinde olduğumuzu iletmek isteriz.

“ADEN Yeminli Mali Müşavirlik Bağımsız Denetim ", söz konusu çalışmaların ve içeriğindeki bilgilerin özel durum veya koşullara bağlı olarak hata içermediğine dair herhangi bir güvence vermemektedir. Mesleki çalışmaları ve içeriğindeki bilgileri kullanımınız sonucunda ortaya çıkabilecek her türlü risk tarafınıza aittir ve bu kullanımdan kaynaklanan her türlü zarara dair risk ve sorumluluk tamamen tarafınızca üstlenildiğinin bilinmesi gerekmektedir.

KAMU MALİYESİ BAĞLAMINDA VERGİ GELİRLERİ

İLE ÖZELLEŞTİRME GELİRLERİNİN KARŞILAŞTIRMALI ANALİZİ

Ali ÇAKMAKCI

YMM

BAĞIMSIZ DENETÇİ

(Bu Çalışma 2008/Yaklaşım Dergisinde Yayımlanmıştır.)

I-GİRİŞ:

Vergi gelirleri ile özelleştirme gelirleri farklı ekonomik ve hukuki gerekçelerle sağlanmakla birlikte, zaman zaman bu iki gelir unsurunun birbiri yerine konulabilirliği tartışma konusu olmaktadır. Bilindiği üzere, her iki gelir unsurunun ortak ve farklı yönleri bulunmaktadır. Her şeyden önce, her iki gelir unsurunun önemli bir ekonomi politikası aracı olduğunu ifade etmek gerekmektedir. Fakat vergi gelirleri ile özelleştirme gelirlerinin ekonomi düzenine olan etkileri nitelikleri ve şiddetleri itibariyle farklı düzeylerde bulunmaktadır. Özelleştirme gelirleri ile vergi gelirlerinin ekonomi düzenine yaptıkları etkilerin değerlendirilmesi politika yapıcıları için de son derece önemlidir. Özelleştirme politikalarının mali amaçlarının ön plana çıktığı ülkelerde bu değerlendirmelerin öneminin daha da arttığı bilinmektedir. Aşağıda yer alan çalışma kapsamında özelleştirme gelirleri ile vergi gelirleri arasındaki ortak ve farklı yönler açıklanmaya çalışılacaktır.  

II-VERGİ GELİRLERİ İLE ÖZELLEŞTİRME GELİRLERİNİN MUKAYESESİ:

Maliye politikası, kısa ve uzun vadeli amaçları elde etmek için çeşitli politika araçları ile ekonomik düzene etki eden bir tür mekanizmadır. Bu politikalarla ekonomik istikrarın sağlanması (fiyat istikrarı-tam istihdam), optimal kaynak tahsisi, adaletli gelir dağılımı gibi temel sorunlar çözülmeye çalışılmaktadır. Genel anlamda kamu maliyesi, devletin fiskal ve ekstra fiskal (mali ve mali olmayan) görevlerinin sağlanmasında kaynakların sağlanması, kullanımı, yönlendirilmesi ile ilgili bir disiplindir. Bu disipline göre, vergi gelirleri ile özelleştirme gelirleri kamusal kaynak olmakla birlikte, her şeyden önce birer maliye politikası araçları olarak dikkate alınmaktadırlar. Bu araçların etkileri ve kullanılabilirliği ekonomi üzerinde farklı düzeylerde bulunmaktadır. Teorik anlamda ve teknik düzeyde farklı görevler yüklenilen vergi gelirleri ile özelleştirme gelirlerinin karşılaştırılmasından önce, bütçe kavramı üzerinde durmakta yarar bulunmaktadır.

Bütçe, genel anlamda belirli bir zaman süresini kapsayan bir finansman planıdır. Hukuki tarafı ile; devletin gelirlerini toplamasına izin, giderlerini yapmasına yetki veren bir kanun, mali açıdan ise devletin izlemeyi amaçladığı sosyo-ekonomik politikanın bir aynası, planlama-programlama açısından; gelir ve gider öngörülerini yansıtan bir belge mahiyetini taşımaktadır[1]. Bütçe kısaca ifade edilecek olursa; devletin belli bir dönem periyodunda doğan gelirleri ile giderlerini ve sözkonusu gelir ve giderleri arasındaki farkın nasıl kapatıldığını ya da kullanıldığını gösteren ve yasal zemini olan bir tür bilançodur. Bütçede yer alan sözkonusu hizmet giderleri ve borçlar için temel finansman kaynağı kamu gelirleridir. Kamu gelirleri dar anlamda merkezi yönetim tarafından sağlanan çeşitli gelirlerden oluşmaktadır. Geniş anlamda kamu geliri ise merkezi hükümet tarafından sağlanan gelirlerle birlikte, yerel yönetim kuruluşlarının, parafiskal nitelikteki kuruluşların ve de kamu niteliğine haiz iktisadi işletmelerin, yani KİT’lerin gelirlerini de kapsamaktadır. Bu iki tür kamu geliri tanımının temel farklılığı ise, dar anlamdaki tanımı çerçevesinde sağlanan merkezi hükümet gelirlerinin cebrilik taşımasına rağmen, geniş anlamdaki kamu gelirinin nispeten cebrilik kavramından uzaklaşmasıdır.  

Bütçenin vazgeçilemez kalemlerinden biri olan vergi kamusal hizmetlerin gerektirdiği giderler ile varolan kamu borçları dolayısıyla ortaya çıkan faiz ve anapara şeklindeki yükleri karşılamak amacıyla Anayasa’nın vermiş olduğu yetki ve sahip bulunulan egemenlik gücü çerçevesinde gerçek ve tüzel kişilerden karşılıksız ve cebri olarak alınan para şeklindeki ödemelerdir. Bazı gerçek ve tüzel kişilerden vergi alınmamasını devletin izlemiş olduğu sosyal, siyasal, ekonomik ve mali nedenlerde aramak gerekmektedir. Vergi geliri, devletin yüklenmiş bulunduğu mali ve mali olmayan fonksiyonlarını yerine getirebilmesinde sürekli niteliğe haiz bir tür gelirdir. Verginin klasik amacı bütçe denkliğinin sağlanması ve kamu giderlerinin karşılanması olmakla birlikte, çağdaş düşünce sahipleri verginin bir finansman aracı olmasından çok fazla görevler taşıdığını ifade etmektedirler. Gelir adaleti, enflasyon, dış açık, borçlanma gereği gibi ekonomik, sosyal ve siyasal nedenlerle politika aracı olmaktadır. 

Özelleştirme geliri ise, vergiler gibi cebrilik taşımamasına rağmen, Anayasa ile hüküm altına alınmış ve kamu giderlerini karşılamaktan çok sermaye piyasalarının gelişimi, sermayenin tabana yayılması, piyasa ekonomisine işlerlik kazandırmak, rekabeti artırmak gibi önemli fonksiyonları olan genelde süreksiz nitelikteki bir gelirdir.

Vergi gelirleri ile özelleştirme gelirleri en başta cebrilik konusunda farklı bir nitelik taşımaktadır. Vergi, Anayasal zorunluluk nedeni ile herkesin ödeme gücü ilkesi çerçevesinde ödemek zorunda olduğu kaynağı ifade etmekle birlikte, özelleştirmenin cebrilik niteliği bulunmamaktadır. Bir başka fark ise, vergi gelirlerinin sürekli niteliğe sahip olan bir finansman kaynağı olmasına rağmen, özelleştirme gelirlerinin süreksiz nitelikte bir finansman geliri niteliğinde bulunmasıdır. Ortak yönleri ise, her ikisinin Anayasa’da hüküm altına alınmasıdır. Anayasa’nın “vergi ödevi” başlıklı 73’üncü maddesinde verginin kanunla alınıp, kaldırılıp, konulacağı ifade edilirken; 49’uncu maddesinde devletin, kamu iktisadî teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzel kişilerinin mülkiyetinde bulunan işletme ve varlıkların özelleştirilmesine ilişkin esas ve usuller kanunla gösterileceği hüküm altına alınmıştır. Sonuç olarak, özelleştirme ve vergi geliri elde edebilmek için çok açık bir ifadeyle bir kanuna ihtiyaç bulunduğudur.

Vergi geliri ile özelleştirme gelirinin mali ve mali olmayan amaçlarda yüklenmiş bulundukları görevler farklı bulunmaktadır. Bu görevler dahilinde, Türkiye’de vergi geliri ile özelleştirme gelirleri birbirinin alternatifi olarak kullanılamamaktadır. Zira özelleştirme gelirleri, 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un 10’uncu maddesinde de belirtildiği üzere öncelik esası çerçevesinde belli bazı alanlarda kullanılabilinmektedir. Adı geçen kanun maddesine göre özelleştirme fonu:

a) İş kaybı tazminatı ödenmesi ve iş kaybı nedeniyle verilecek meslek geliştirme, edindirme ve yetiştirme eğitimi hizmetlerinin sağlanması amacıyla açılacak hesaba özelleştirme gelirlerinden Kurul tarafından belirlenecek miktarlarda yapılacak ödemeler ile gerektiğinde bu hesaba yapılacak aktarmalarda,

b) (Değişik: 3/7/2005-5398/4 md.) Bu Kanun’un 22’nci maddesi gereğince yapılacak ödemelerde,

c) Bu Kanun’un 24’üncü maddesi gereğince yapılacak ödemelerde,

d) Özelleştirme kapsamındaki kuruluşların özelleştirilebilir hale getirilmesi amacıyla yapılacak özelleştirmeye hazırlık çalışmalarının gerektirdiği harcamaların karşılanmasında,

e) İdare’ye devredilen kuruluşlarda idari, mali ve hukuki yönden yapılacak düzenlemelerin gerektirdiği giderlerin karşılanmasında,

f) İdare’nin pay sahibi olduğu şirketlerin sermaye artırımlarına katılınmasında,

g) Gerektiğinde, özelleştirme programındaki kuruluşların hisse senetleri ile bu kuruluşlara ait her türlü kıymetli evrakın satın alınmasında,

h) Özelleştirme uygulamalarının yerine getirilebilmesi için gereken her türlü mal ve hizmet alımında,

ı) İdare’ye devredilen kuruluşlara idarece belirlenecek esas ve usuller çerçevesinde borç olarak finansman sağlanmasında,

i) İdare’nin bütçesi için gerekli miktarların ayrılmasında,

j) Özelleştirilen kuruluşların kalan borçlarının tasfiyesinde,

k) (Mülga: 3/7/2005-5398/11 md.)

l) Mevzuatla İdare’ye verilen sair görevlerin yerine getirilmesinde ve kurulun özelleştirme ile ilgili olarak belirleyeceği alanlarda,

kullanılır. Kanun hükmünde ayrıca kaynakların kullanım alanlarında, sahip olunan özellikleri nedeniyle öncelik sıralaması da yapılmış bulunmaktadır. Bu esas dahilinde özelleştirme fonunda toplanan gelirlerin kullanımında; iş kaybı tazminatı ödenmesi ve diğer hizmetlerin verilmesine, özelleştirme kapsamındaki kuruluşların özelleştirmeye hazırlanması amacıyla idari, mali ve hukuki yönden yapılacak düzenlemelerin gerektirdiği giderlerin karşılanmasına öncelik verilmesi gerekmektedir. Buna ek olarak, 23.05.2000 tarihli ve 4568 sayılı Kanun’un 2’nci maddesi gereğince özelleştirme fonunun nakit fazlası, Hazine’nin iç ve dış borç ödemelerinde kullanılmak üzere Hazine hesaplarına intikal ettirilir. Özelleştirme fonundan diğer herhangi bir fona aktarma yapılmaz. Ayrıca fonun hesap ve kullanım usul ve esasları ile fon bakiyelerinin nemalandırılmasına ilişkin esas ve usuller İdare tarafından hazırlanarak Kurul’ca onaylanan yönetmelikle belirlenmektedir.

Ayrıca, 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’a göre özelleştirmenin amacı temel olarak ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak olarak belirlenmiş olmakla birlikte, yapılacak olan özelleştirme uygulamalarından elde edilecek gelirlerin genel bütçe harcama ve yatırımlarında kullanılmaması ilkesi belirlenmiştir. Dolayısıyla şu anki yasal düzenlemeler ışığında, özelleştirme gelirleri vergi gelirlerin alternatifi olarak sadece Hazine’nin iç ve dış borç ödemeleri esnasında kullanılabilinir. 4046 sayılı Kanun’la getirilen bu imkan sayesinde, özelleştirme gelirleri ile aynen vergi gelirlerinin borçlanma politikasına sağladığı katkıların elde edildiği düşünülebilinir. Çünkü, özelleştirme fonundan Hazine’ye yapılacak olan aktarımlarla, hem kamu borç stoğu nispeten düşük kalmakta ve ulusal borçluluk oranı ile bunun uzantısı olan ülke kredisi yükselmektedir. Özelleştirme İdaresi’nden alınan bilgilere göre; 2005 yılında 1.772.940.000-YTL, 2006 yılında ise 7.159.451.000-YTL düzeyinde Hazine’ye iç ve dış borç ödemelerinde kullanılmak üzere kaynak aktarıldığı anlaşılmaktadır.

 Yine özelleştirilen şirketlerin taşıdığı borç yükü de, yapılan özelleştirme işlemi ile kamudan özel kesimin sırtına yüklenmektedir. Türkiye’nin 2000-2006 yılları arasında toplam kamu borç stoku brüt olarak 2000 yılında toplam 85.513 milyon YTL, 2001 yılında 189.369 milyon YTL, 2002 yılında 256.818 milyon YTL, 2003 yılında 296.902 milyon YTL, 2004 yılında 331.756 milyon YTL, 2005 yılında 348.441 milyon YTL ve 2006 yılında ise 364.572 milyon YTL olarak gerçekleşmiştir[2] [3]. KİT’lerin ve özelleştirme kapsamında bulunan kuruluşların toplam iç ve dış borçlarının, kamu kesimi brüt borç stoğuna olan oranı ise 2000-2006 yılları arasında sırasıyla %15, %11, %10, %8, %10 ve %11 düzeyinde bulunmaktadır. Yani son 7 yıllık dönemde (2000-2006 yılları) KİT’lerin iç ve dış borçlarının, toplam brüt kamu borç stoğuna olan oranı %8-15 arasında değişim göstermiş bulunmaktadır[4]. Yine, sözkonusu kamu kesimi brüt toplam borç stoğunun aynı dönemde (2000-2006) oluşan GSMH (Gayri Safi Milli Hasıla)’ya olan oranları; %68, %107, %93, %83, %77, %71 ve %63 düzeylerinde oluşmuştur[5]. Ülkelerin borçluluk oranı anlamına da gelecek olan toplam borçların ulusal gelire olan oranı, 2000-2006 döneminde sürekli olarak Avrupa Birliği’ne giriş sırasında istenen ekonomik kriterin üzerinde bulunmaktadır. Bilindiği üzere, ülkeler arasında eşitsizliği önlemek üzere uygulan bu kritere göre ülkelerin toplam kamu borçlarının ulusal gelire olan oranının maksimum %60 düzeyinde olması gerekmektedir. Fakat KİT’lerin dışarıda bırakıldığı durumda kamu kesimi borç stoğunun ulusal gelire olan oranı (2000-2006 dönemi için) en az %8, en fazla %15 düzeyinde azalacaktır. Sonuç olarak KİT’lerin olmadığı bir ortamda, Türkiye ulusal borçluluk oranı kapsamında Avrupa Birliği’ne giriş sırasında aranan oranı yakalamış durumda bulunacaktır. 

 Bunlara ek olarak, Dünya Bankası ile IMF tarafından kabul edilen dört borç göstergesinden üçünün aşılması durumunda o ülkenin çok borçlu olduğu anlaşılmaktadır. Kabul edilen kriterlere göre, bir ülkenin çok veya ağır borçlu sayılabilmesi için bu dört rasyodan en az üçünün aşağıda belirtilen düzeyleri aşması gerekir[6]:

-Toplam Borç/GSMH> %50,

-Toplam Borç/İhracat> % 275,

-Borç Servisi/İhracat > % 30,

-Faiz Servisi/ İhracat > % 20.

Dikkat edileceği üzere, Türkiye’nin IMF ve Dünya Bankası nezdinde çok veya ağır borçlu ülke konumunda bulunması için gerekli olan kriterlerden bir tanesi 2000-2006 döneminde (Toplam Borç/GSMH>%50) gerçekleşmiş bulunmaktadır. Zira Türkiye’nin sadece kamu kesimine ilişkin borcunun GSMH’ya olan oranı 2000-2006 döneminde en düşük %63 olarak gerçekleşmiştir. Fakat, KİT’ler tamamen sistemden dışlandığı (veya özelleştirildiği) zaman kamu kesimi borçlanma gereğinin ulusal gelire olan oranı ciddi düzeyde azalacaktır.

Vergi gelirleri ise, özelleştirme gelirlerinden daha farklı misyon taşımaktadır. Vergi, kamu hizmetinin gerektirdiği kamu giderlerini karşılamaktan ziyade, gelişen iktisadi düşünceler çerçevesinde ekonomik dengelerin kurulmasında ve gelişiminde (tam istihdam ve fiyat istikrarının aynı anda sağlanması), kalkınmanın gerçekleştirilmesinde, sosyal refahın artması, gelir dağılımı ve rekabetin sağlanmasında fiskal ve ekstrafiskal gibi görevler de üstlenmektedir. Ayrıca ekonomide artan oranlı tarifeler yoluyla stabilizatör rolü de üstlenebilmektedir. Bu tarifeler yoluyla vergi gelirleri artmakta ve kişinin harcanabilir geliri azaltılmaktadır. Dolayısıyla talep düzeyine bir müdahale yapılarak enflasyon kontrol altına alınabilmekte ya da devlet özel kesimin yatırım alanında kullanmayacağı gelirleri kalkınma hedefleri doğrultusunda ve yeni istihdam alanlarının oluşumunda kullanabilecektir. Bu konuda en başarılı uygulama sonuçları artan oranlı tarifeye sahip olan gelir vergisinde yaşanmaktadır. Hem uygulanabilirliği, hem de vergi kapasitesinin genişliği dolayısıyla önemli sonuçlar elde edilebilmektedir.

Türkiye’de yıllardır uygulanan genişlemeci maliye politikaları ve devletin borçlanma politikası, 1980’li dönemlerden itibaren uygulanan serbest ve liberal ekonomi politikaları ile birleşince faiz oranları üzerinde baskı oluşturmuş ve devlet ve özel kesim adına borçlanma yüksek faiz koşullarında gerçekleşmiştir. Kamu maliyesi dengeleri üzerinde ciddi bir yük teşkil eden faiz ödemeleri dolayısıyla borç sarmalından kurtulmak için vergi geliri dışında başka çözüm arayışları gündeme gelmiştir. Türkiye’de son 20 yıllık dönemde özellikle özelleştirme gelirleri bu konuda sürekli niteliğe haiz bütçe gelir kalemlerine bir alternatif olarak düşünülmüştür. Daha önce de ifade edildiği üzere, 26.05.2000 tarih ve 4568 sayılı Kanun ile; 4046 sayılı Kanun’un 10’uncu maddesinde yer alan "Bu Kanunun geçici 8'inci maddesi gereğince Kamu Ortaklığı Fonu'na yapılan aktarmalar hariç Özelleştirme Fonu'ndan genel bütçeye kaynak aktarılmaz" ibaresi, "Özelleştirme Fonu’nun nakit fazlası, Hazine’nin iç ve dış ödemelerinde kullanılmak üzere Hazine hesaplarına intikal ettirilir" şeklinde değiştirilmiş ve bunun sonucunda geçici 8’inci madde yürürlükten kaldırılmıştır. Sonuç olarak; özelleştirme gelirlerinin dahil olduğu fon, 4046 sayılı Kanun’un 10’uncu maddesinde belirtilen kullanım alanları ile birlikte sadece Hazine’nin iç ve dış borç ödemelerinde kaynak olarak kullanılabilecektir.

Türkiye’de özelleştirme uygulamalarından 2000 yılında 2.717 milyon $, 2001 yılında 120 milyon $, 2002 yılında 537 milyon $, 2003 yılında 187 milyon $, 2004 yılında 1.283 milyon $, 2005 yılında 8.222 milyon $ ve 2006 yılında 8.096 milyon $ tutarında özelleştirme geliri sağlanmıştır[7]. Özelleştirme uygulamaları 2007 yılı itibariyle değerlendirilecek olursa, sözkonusu yılda toplam olarak 4.229 milyon $ düzeyinde gelir sağlanmıştır. 2008 yılının ise nihai sonuçları oluşmamakla birlikte, şu ana kadar toplam 12.885 bin $ düzeyinde gelir sağlanmıştır. Böylece özelleştirme uygulamalarından şu ana kadar toplam olarak 30.025.399.532-$ düzeyinde gelir sağlanmıştır.  

Özelleştirme uygulamalarıyla vergi gelirleri arasındaki ilişkiyi bütçe rakamları itibariyle makro düzeyde ve özelleştirilen kuruluşlar nezdinde mikro düzeyde değerlendirilmesi farklı sonuçlar taşımaktadır. Makro düzeyde değerlendirme için Türkiye örneğine konsolide bütçe rakamları itibariyle bakıldığında 2002, 2003 ve 2004 yıllarında özelleştirme gelirleri bütçe içerisinde yer almamıştır. Bunun temel nedeni ise sözkonusu yıllarda özelleştirme uygulamalarından doğan tahsilatların ya da gelirlerin Hazine’ye intikal ettirilmeyip, genel olarak özelleştirme kapsamındaki kuruluşlara ilişkin sermaye iştiraki ödemeleriyle, bu kuruluşlara kredi biçiminde borç kullandırımlarında ve aynı zamanda borç geri ödemelerinde kullanılmasıdır. Ayrıca, bu gelirler daha önce de ifade ettiğimiz gibi, sadece Hazine’nin iç ve dış borç geri ödemelerinde kullanılabilinmekte, fakat bahsi geçen gelirlerin genel bütçe harcama ve yatırım alanlarına kanalize edilme imkanı hukuken bulunmamaktadır.

Konsolide bütçeler itibariyle bakıldığında bütçenin temel ve asli finansman kalemi olan vergi gelirleri 2002-2006 döneminde sürekli artış halinde bulunmakla birlikte, vergi gelirlerinde dolaylı vergiler ile dolaysız vergiler arasındaki denge dolaylı vergiler üzerine doğru kaymış bulunmaktadır. Dolaysız nitelikteki vergilerin 2002-2006 döneminde artış oranı %115 olurken, dolaylı vergilerin aynı dönemde artış oranı %138 düzeyinde gerçekleşmiştir. Dolaysız vergiler, vergi mükellefi ile ödeyicisinin aynı olduğu, kişi ve kurumlardan elde ettikleri gelir düzeyine göre alınan vergilerdir. Bu vergilerde vergi mükellefinin kendisine düşen vergi yükünü başkalarına yansıtma olanağı bulunmamaktadır. Gelir vergisi, kurumlar vergisi, emlak vergisi, motorlu taşıtlar vergisi doğrudan vergilere örnektir. Dolaylı vergiler ise mal ve hizmet kullanımından kaynaklanan vergilerdir. Vergiye tabi mal ya da hizmetlerden yararlanan vergiye tabi olan mükellefler, gelir düzeyi ne olursa olsun aynı oranda vergi öder. Bu vergilerde vergi mükellefi ile ödeyicisi farklıdır. Dolaylı vergilere katma değer vergisi ile özel tüketim vergisi örnek olarak verilebilir. Dolaylı vergiler "tersine artan oranlı (refresif) bir yapıya sahiptir. Yani ödenen vergi alt gelir grubundaki kişiler için daha büyük önem ifade etmektedir. Bu verginin uygulandığı ürünlerin düşük gelirlilerin bütçesindeki payı, yüksek gelirlilere göre daha fazladır. Vergi yükü asıl olarak düşük ve sabit gelirliler üzerinde kalmaktadır. Bu özellikleri ile gelişmekte olan ülke örneklerinde olduğu gibi Türkiye’de de gelir adaleti pahasına dolaylı vergiler önemli bir bütçe finansman kalemi olarak değerlendirilmiştir.

Özelleştirme gelirleri ise, 2002 ve 2003 yıllarında vergi gelirlerine nispeten çok küçük kalmakla beraber; bu konuda atılan ciddi adımlar neticesinde 2004 yılında 1.714.088.000-YTL olarak gerçekleşmiştir. 2005 yılında ise başarılı bir özelleştirme planı ile 11.025.702.000-YTL tutarında gelir sağlanmış olup, sözkonusu tutarın toplam vergi gelirlerine olan oranı %10.3 olarak gerçekleşmiştir. Bu yönüyle özelleştirme politikası 2005 yılı itibariyle son derece başarılı geçmiş olup, toplam vergi gelirlerinin yaklaşık %10’u düzeyinde kaynak sağlanmış durumundadır. Bu sonuçların alınmasında Petkim, Tüpraş, Eti Alüminyum, Türk Telekom’un özelleştirme uygulamalarının bu dönemde gerçekleşmiş olması önemli rol oynamıştır. Yine 2005 yılında özelleştirme gelirinin dolaysız nitelikteki vergilere olan oranı %33.75 ve dolaylı nitelikteki vergilere olan oranı %14.85 düzeyinde kalmıştır. 2006 yılı ise özelleştirme gelirleri açısından elde edilen sonuçlar itibariyle memnun edici olsa da, sözkonusu gelirlerin vergi gelirlerine olan oranı azalmış durumdadır. Bu dönemde toplam 11.374.880.000-YTL tutarında gelir elde edilmesine rağmen, özelleştirme gelirlerinin toplam vergi gelirlerine olan oranı %8.27, dolaysız vergilere olan oranı %26.3 ve dolaylı vergilere olan oranı ise %12.07 olmuştur.

Bu sonuçların ortaya çıkmasında ise, özellikle dolaylı vergiler olmak üzere vergi gelirlerinde yaşanan ciddi artışlar önemli rol oynamaktadır. 2006 yılında 2005 yılına göre vergi gelirleri toplam düzeyde %28.6 düzeyinde artış göstermiştir.

(YTL)	2002	2003	2004	2005	2006
Vergi Geliri[8]	59.631.868.000	84.316.169.000	90.076.861.000	106.929.227.000	137.474.325.000
a) Dolaysız Vergiler	20.077.498.000	27.808.099.000	27.996.744.000	32.672.814.000	43.257.938.000
b) Dolaylı Vergiler	39.554.370.000	56.508.070.000	62.080.117.000	74.256.413.000	94.216.387.000
Özelleştirme Gelirlerinden Hazine’ye Yapılan Aktarım	0	0	0	1.772.940.000	7.159.451.000
Özelleştirme Gelirleri Toplamı[9]	880.143.000	260.491.000	1.714.088.000	11.025.702.000	11.374.880.000
Toplam Özelleştirme Gelirlerinin Dolaysız Vergi Gelirlerine Olan Oranı	0,0438	0,0094	0,0612	0,3375	0,2630
Toplam Özelleştirme Gelirlerinin Dolaylı Vergi Gelirlerine Olan Oranı	0,0223	0,0046	0,0276	0,1485	0,1207
Toplam Özelleştirme Gelirlerinin Toplam Vergi Gelirlerine Olan Oranı	0,0148	0,0031	0,0190	0,1031	0,0827

Tablo 1: Özelleştirme Gelirleri ile Vergi Gelirleri Arasındaki İlişki

(2002-2006)

Konsolide bütçe rakamları itibariyle değerlendirildiği zaman, vergi gelirleri bütçe finansmanı yönünden asli kaynak olarak değerlendirilmekle birlikte, özelleştirme uygulamalarından sağlanan kaynaklara bu görevi atfetmek yanlış bulunmaktadır. Vergi gelirleri 2002-2006 döneminde sürekli olarak artmakla birlikte, özelleştirme gelirleri aynı istikrarı gösterememiş ve istikrarsız bir seyir izlemiştir. 2002-2006 dönemi boyunca ulusal gelirin artmasına paralel olarak vergi gelirleri de atmıştır; fakat özelleştirme gelirleri ekonomide oluşan iyimser atmosferden ve satın alma gücünden etkilenmemiş ve tutar olarak dolaylı-dolaysız vergi gelirlerinin aşağısında kalmıştır. Vergi gelirleri ise genişleyen kamu hizmetlerinin karşılanmasında 2002-2006 dönemi boyunca artarak sürekli nitelikteki bir finansman kalemi olduğu göstermiştir. Vergi gelirleri 2002-2006 döneminde toplam olarak %130 artış göstermiştir. Aynı dönem içerisinde Tefe (Toptan Eşya Fiyat Endeksi) artış oranı ise %51.3 olarak gerçekleşmiştir[10] [11]. 2002-2006 döneminde GSMH düzeyindeki artış oranı ise %109.4 olarak gerçekleşmiştir.

Bu sonuçlara göre, 2002-2006 döneminde ulusal gelir, Tefe artış hızından fazla artarak sadece fiyat düzeyindeki değişimlerden etkilenmemiş olup, aynı zamanda reel olarak üretim artışları da gerçekleşmiştir. Vergi gelirleri ise, ulusal gelirdeki artışa paralel olarak fakat daha fazla düzeyde artış göstermiş olup, büyüyen ekonomiden dolayı dolaylı vergiler otomatik stabilizatör görevini sağlamışlardır. Yine sözkonusu dönemde (2002-2006) dolaylı vergi gelirlerinde %138 düzeyinde artış sağlanmıştır.

Elde edilen sonuçlara göre, 2002-2006 döneminde özelleştirme gelirleri uygulanan politikalara bağımlı olarak değişkenlik göstermekle birlikte, vergi gelirleri sadece uygulanan mali politikalardan değil, aynı zamanda ulusal gelir düzeyinden de etkilenmektedir.

III-SONUÇ:

Yukarıda yer alan çalışma kapsamında özelleştirme gelirleri ile vergi gelirleri arasındaki ilişkiler ortaya konmaya çalışılmıştır. Çalışma kapsamında vergi gelirleri ile özelleştirme gelirleri arasındaki ortak ve farklı yönler açıklandıktan sonra, 2000-2006 döneminde temel ekonomik değişimler de göz önünde bulundurulmak şartıyla çeşitli değerlendirmeler yapılmıştır.

Buna göre; KİT sistemin kamu kesimi borçlanma gereği üzeride ciddi bir yük oluşturduğu, sözkonusu dönemde dolaylı vergiler başta olmak üzere vergi gelirlerinin özelleştirme gelirlerinden daha hızlı arttığı ve bu dönemde fiyat artışları ile birlikte reel üretim artışlarının gerçekleştiği anlaşılmaktadır.

Yapılan çalışmaya bağlı olarak elde edilen sonuçlara göre, 2002-2006 döneminde özelleştirme gelirlerinin uygulanan politikalara bağımlı olarak değişkenlik gösterdiği ve vergi gelirlerinin ise sadece uygulanan mali politikalardan değil, aynı zamanda ulusal gelir düzeyinden de etkilendiği açık olarak anlaşılmaktadır. Sonuç olarak, vergi gelirleri bütçe finansmanı yönünden asli kaynak olarak değerlendirilmekle birlikte, özelleştirme uygulamalarından sağlanan kaynaklara bu görevi atfetmek hem hukuken hem de ekonomik anlamda yanlış bulunmaktadır. 

[1] Mesleki çalışmalarımızda yer alan bilgiler belli bir konunun veya yasal düzenlemenin veyahut yargı kararlarının çok geniş ve kapsamlı bir şekilde ele alınmasından ziyade genel olarak mükelleflere ve uygulayıcılara bilgi vermek, gündemi talip etmeye yardımcı olmak ve yorum yapmalarına yardım amacını taşımaktadır.

Makaleleri yazıldığı dönem ve yasal düzenlemelerin dikkate alınarak değerlendirme yapılmasının önemli olduğunu hatırlatmak isteriz. Makalelerin telif ve diğer yasal hakları doğrudan şirkete ve yazarına ait olup, atıf yapmadan veya izinsiz kullananlar hakkında her türlü yasal işlemin yapılacağını ifade ederiz.

Çalışmalarımız profesyonel hizmetlerimizi temsil etmeyebileceği gibi, her durum ve koşulda profesyonel yaklaşımlarımızı da ifade ettiği iddia edilemez. Yaptığınız fiili/pratik çalışmalarda bu değerlendirmeler dikkate alınırken, olayların koşullarının da incelenmesi, irdelenmesi, sonuçlarının iyi analizi son derece önemlidir. Bu tür çalışmalarda mutlak suretle bir profesyonelden bilgi alınması veya danışmanlık alınmasında fayda bulunduğu düşünülmektedir. Şirketimiz tarafından iş ortalarımızın personellerimizin yetişmesi ve gelişmesinden duyduğumuz sorumluluğu yerine getirme gayreti içinde olacağımıza dair sözümüzü tutma gayreti içinde olduğumuzu iletmek isteriz.

“ADEN Yeminli Mali Müşavirlik Bağımsız Denetim ", söz konusu çalışmaların ve içeriğindeki bilgilerin özel durum veya koşullara bağlı olarak hata içermediğine dair herhangi bir güvence vermemektedir. Mesleki çalışmaları ve içeriğindeki bilgileri kullanımınız sonucunda ortaya çıkabilecek her türlü risk tarafınıza aittir ve bu kullanımdan kaynaklanan her türlü zarara dair risk ve sorumluluk tamamen tarafınızca üstlenildiğinin bilinmesi gerekmektedir.