İKTİSAT TEORİLERİ AÇISINDAN ÖZELLEŞTİRME NEDİR NE DEĞİLDİR?

İKTİSAT TEORİLERİ AÇISINDAN

ÖZELLEŞTİRME NEDİR NE DEĞİLDİR?

Ali ÇAKMAKCI

YMM

I-İktisadi Açıdan Özelleştirme Kapsamı ve Teorisi:

Dünya devletlerinin zamanla marksist devlet yapısından bireyci devlet yapısına ve nihayetinde toplumcu devlet yapısına bürünmesi, devlet yapılarının köklü değişikliklere uğramasına neden olmuştur. Özellikle son yirmi yıllık dönemde bu sürecin destekleyici bir unsuru olarak özelleştirme kavramı tüm dünyada gündeme gelmiştir. Devletlerin küçülmesi anlamına da gelebilecek olan özelleştirme uygulamaları ile dünya devletleri kendisine yeni bir hemaostasis ya da denge yaratarak, varlığını bu yeni dengede devam ettirme amacı içerisinde bulunmaktadırlar.

Aslında özelleştirme kavramından önce devletin tanımını ortaya koymakta yarar vardır. Zira devletin tanımı, özelleştirme uygulamalarının temel başlangıç noktası olacaktır. Devlet herşeyden önce insanların bir arada yaşadığı bir tür siyasal örğütlenme biçimidir. Devlet bu bakış açısıyla varlığını toplumdan almakta ve toplumun ihtiyaçları devletin ihtiyaçları ile özdeşleşmiş durumda bulunmaktadır. Devlet varlık nedenini toplumdan almaktadır. Bunun yanında devletin tanımını kapsam olarak dikkate alan tanımlamalar da mevcuttur. Buna göre dar anlamda devlet; kamu tüzel kişilerinin yalnızca merkezi ve siyasal nitelikte olanları kapsamaktadır. Yerel yönetimler bu kapsamda düşünülemez. Geniş anlamı ile devlet ise, örgütlü kamu tüzel kişilerinin hepsini kapsar; bu kapsama yerel yönetimler de dahil olmaktadır. Kısaca devlet; hukuksal ve siyasal açıdan örgütlenmesi sonucunda oluşan, niteliği gereği iç içe geçmiş sistemler bütünü, tüzel kişiliğe ve egemenliğe sahip bir örgütlenme biçimidir[1]. Bu tanım çerçevesinde özelleştirme uygulamaları ile geniş anlamlı devlet tanımı arasında bir bağ kurulmuş olup, özelleştirme uygulamalarının bu tanım çerçevesinde değerlendirilmesi gerekmektedir. 

Özelleştirmenin tanımı konusunda ise birçok görüş yer almaktadır. Bu görüşlerden birisine göre özelleştirme temel olarak devletin, asli görevleri olan adalet ve güvenliğin sağlanması yolundaki harcamalar ile özel sektör tarafından yüklenilemeyecek altyapı yatırımlarına yönelmesi, ekonominin ise pazar mekanizmaları tarafından yönlendirilmesi anlamına gelecektir[2]. Bu tanım ile daha çok devletin görevleri ifade edilmeye çalışılmış ve pazar ekonomisi içerisinde özel sektörün eksik kaldığı veya yerine getiremediği görevleri yapması devletin öncelikleri arasında gösterilmiştir.

Bir başka bakış açısıyla özelleştirme, devletin mal ve hizmet üretimi biçimindeki iktisadi faaliyetlerini ortadan kaldırması demektir. En geniş anlamı ile özelleştirme aşağıdaki dört konuyu kapsamış olacaktır[3]:

1. Kamu Hizmetlerinin Fiyatlandırılması: Kamu kurum ve kuruluşları tarafından sunulan hizmetlerin fiyatlandırılarak, bedelinin yararlanan bireylerden talep edilmesi.
2. Kamu Hizmetlerinin Özel Kesime İhale Edilmesi: Hizmetin özel kesim tarafından yerine getirilmesi bakımından bir tür özelleştirme olan bu durumda, kamu kurum ve kuruluşu hizmet sağlamada sorumlu olmakta ancak kendisi hizmet üretmeyip, hizmeti özel kesimden almaktadır.
3. Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Yönetim ve Mülkiyetinin Özel Kesime Devredilmesi: Kamu İktisadi Teşebbüslerinin özel kesime satışını ifade etmektedir. Ancak özellikle yönetimin özel kesime devredilebilmesini sağlamak için, kamu payının yönetimi ele geçirecek düzeyde olmaması gerekir.
4. Kurumsal Serbestleşmenin (Deregulation) Sağlanması: Kurumsal serbestleşme çeşitli kural ve kurumsal düzenlemelerle giriş engelleri konularak devlet tekellerinin oluşturulduğu sektör piyasalarında, giriş engellerinin kaldırılarak özel girişimcilerin piyasaya serbest girişini ifade eder.

Bu tanımlar dışında, özelleştirmeyi dar ve geniş anlamı ile dikkate alan tanımlamalar da mevcuttur. Bu tanımlamaya göre özelleştirme dar anlamıyla, “mülkiyeti ve yönetimi kamuya ait olan iktisadi üretim birimlerinin özel sektöre devri” olarak tanımlanmaktadır. Bu devir, genel olarak ya iktisadi birime ait hisse senetlerinin halka arzı yoluyla ya da iktisadi birimin bir bütün olarak (blok satış) kişi ya da kurumlara satışıyla gerçekleşmektedir. Bu çerçevede, tarihin çeşitli dönemlerinde hemen her ülkede, kamu mülkiyetindeki birimlerin, özel sektöre devri sözkonusu olduğu halde, bu devirlerden hiç birisi “özelleştirme” olarak adlandırılmamıştır. Özelleştirme, basit bir mülkiyet veya yönetim transferinin ötesinde, bütün bir iktisadi organizasyonu, serbest piyasa mekanizmasına göre işleyen yapıya kavuşturmak ve bunun için gerekli dönüşümü sağlamaktır. Bütün bu unsurlar ise özelleştirmenin geniş anlamda tanımında yer almaktadır.

Geniş anlamda özelleştirmede, mülkiyet devrinin yanı sıra, bu tür kuruluşların özel kesime kiralanması, kamu kesimi tarafından üretilen mal ve hizmetlerin finansmanının özel kesimce sağlanması, yönetimin özel kesime devri, mal ve hizmet üretimindeki kamusal tekellerin kaldırılması ve kurumsal serbestleşme de özelleştirme kavramı içinde yer almaktadır. Bu tanımda yer alan özelleştirme olgusu, herhangi bir şekilde mülkiyet devri olmaksızın kamuya ait olan, piyasa mekanizmasında yer alan ve üçüncü kişilerden farklı bir imtiyaza sahip olmayan bir düzeni de kapsamaktadır.  Bu çerçeve içinde özelleştirme bir bütün olarak devletin iktisadi faaliyetlerinin sınırlandırılmasını ve ekonomide piyasa güçlerinin etkili kılınmasını ifade eden bir kavram olarak karşımıza çıkmaktadır. Örneğin Türkiye'de çay ve tütün tekellerinin ortadan kaldırılması, bu alana özel sektörün de girmesini sağlayacak yasal düzenlemelerin yapılması, geniş anlamda bir özelleştirme örneğidir. Yine KİT'lerde belirli işlerin (temizlik, yemek  ve hatta üretime yönelik bazı işlerin) ihale yoluyla özel girişime bırakılması da bu anlamda özelleştirme olmaktadır. İmtiyaz devri, yönetim devri, kiralama yöntemi, gelir ortaklığı yöntemi vb. yöntemler geniş anlamda özelleştirme kapsamına girmektedir[4].

Özelleştirmeyi aynı zamanda sürekliliği ve süreksizliliği bağlamında değerlendirmekte gerekmektedir. Süreli özelleştirme herhangi bir kamusal niteliğe haiz hakkın geçici bir süre ile özel sektöre olan devridir. Kamusal hizmetin özel kesime ihale edilmesi, herhangi bir üretim ve işletme konusunda imtiyaz ya da işletme hakkının verilmesi, özel kesime yap-işlet-devret modeli ile yapılan yatırımı geçici bir süre kullanım imkanının verilmesi, belli bir süre ile bir hakkın ya da gayrimenkulun kullanım karşılığında gerçek ya da tüzel kişiye kiralanması süreli özelleştirme olarak değerlendirilmektedir. Süreksiz özelleştirme ise mülkiyet hakkının herhangi bir süre ile sınırlı kalmaksızın gerçek ya da tüzel kişilere devredilmesi durumudur. KİT’lerin özel kesime satışı veya KİT’lere ilişkin varlıkların özel kesime süre sınırlaması olmaksızın devri veya satışı süreksiz özelleştirme örnekleridir.

4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’da özelleştirmenin tanımı konusunda bir ifade yer almamaktadır. Fakat adı geçen Kanun’un 18/A maddesinde yer alan özelleştirme yöntemlerinden yola çıkarak özelleştirme ile ilgili tanıma ulaşmak mümkün bulunmaktadır. Kanun hükmüne göre özelleştirme; kuruluşların aktiflerindeki mal ve hizmet üretim birimleriyle varlıklarının mülkiyetinin kısmen veya tamamen bedel karşılığı devredilmesi ya da bu kuruluşların hisselerinin tamamının veya bir kısmının kuruluşların içinde bulundukları şartlar da dikkate alınarak yurt içi ve yurt dışında halka arz, gerçek ve/veya tüzel kişilere blok satış, gecikmeli halka arzı içeren blok satış, çalışanlara satış, borsada normal ve/veya özel emir ile satış, menkul kıymetler yatırım fonları ve/veya menkul kıymetler yatırım ortaklarına satış veya bunların birlikte uygulanması yoluyla bedel karşılığı devredilmesine içeren satışını; kuruluşların aktiflerindeki varlıklarının kısmen veya tamamen bedel karşılığında ve belli bir süre ile kullanma hakkının verilmesini ifade eden kiralamayı; kuruluşların bir bütün olarak veya aktiflerindeki mal ve hizmet üretim birimlerinin (mülkiyet hakkı saklı kalmak kaydıyla) bedel karşılığında belli süre ve şartlarla işletilmesi hakkının verilmesini; kuruluşların aktiflerindeki mal ve hizmet üretim birimleri ile varlıklardan kaynaklanan (mülkiyeti ilgili kuruluşa ait olmak kaydıyla) mülkiyet dışı hakların üçüncü kişi ya da kuruluşlara olan devrini ve gelir ortaklığı modeli ile diğer şekillerde oluşturulacak sair tasarrufları içermektedir.  

Özelleştirmenin teorik temelleri, üretim araçları mülkiyetinin devlete mi, yoksa fertlere mi ait olduğunda daha etkili ve verimli kullanılacağı tartışmasına dayanmaktadır. Piyasada, neyin, nasıl, kimler için ve hangi metotlarla üretileceğinin fiyat mekanizması veya merkezi otorite tarafından belirlenmesi konusundaki tartışmalar, devlet mülkiyeti ve özel mülkiyet kavramlarını da gündeme getirmektedir. Fiyat mekanizmasının ve ferdi özgürlüklerin engellenmediği piyasaların daha etkin ve verimli olduğu; rekabetin olmadığı ve özel mülkiyet ile ferdi karar verme özgürlüklerinin bulunmadığı ekonomilerde ise, fayda-maliyet ölçütleri göz önünde bulundurulmadığı için, bu piyasaların üretim ve dağıtımda etkinliği sağlayamayacağı deneysel çalışmalarla da kanıtlanmaktadır. Bu düşüncelerin devlete ait işletmeler içinde benimsenmesi, özelleştirme uygulamalarını haklı göstermekte ve devlete ait işletmeleri, ferdi mülkiyete, rekabete, fiyat mekanizmasına açarak, ekonomiye etkinlik ve verimlilik kazandırılması amaçlanmaktadır. Böylelikle, toplum yararının özelleştirme ile arttırılabileceği kabul edilmektedir[5].

Bir başka bakış açısıyla özelleştirme (i) kamusal mülkiyete konu olan fiziksel ya da mali varlıkların özel (gerçek ya da hükmi) şahıslara satışını, (ii) bir mal ya da hizmetin üretim ve/veya dağıtımını sağlamak üzere özel şahıslara imtiyaz verilmesini, (iii) yetkili kamu makamları tarafından belirli kurallara bağlanmış olan mal/hizmet üretim ve/veya dağıtımının kuralsızlaştırılmasını ya da kural koyma ve uygulama yetkisinin özerk düzenleyici kuruluşlara devrini (yabancı dilden aktarılmış karşılıkları ile deregülasyon ve re-regülasyonu) içerir[6].

Yukarıda da ifade edildiği üzere kapsam ve kuram olarak özelleştirme konusunda çok sayıda tanım kargaşası bulunmaktadır. Genel olarak ifade edilmesi gerekirse, bu tanımların bir kısmı özelleştirmeyi;

• devletin kamu ile piyasa ekonomisi (piyasa ekonomisi temel olarak alınıp satılabilme özelliği olan malların fiyat aracılığı ile her iktisadi karar biriminin faydasını ve karını yükseltebileceği serbest bir ortamı ifade eder[7]. Serbest piyasa ekonomisi ise tam anlamıyla herhangi bir müdahalenin olmadığı iktisadi düzeni teşkil eder. Fakat devletlerin gelir adaleti, enflasyon, dış ticaret dengesi, sosyal devlet ilkesi vs. gibi çeşitli makro ve mikro ekonomi politikaları gereği tam anlamıyla serbest ekonomiden bahsedilememektedir.) arasındaki konum tartışması,
• değişen devlet anlayışının getirdiği ya da gerektirdiği yeni bir ekonomik düzen,
• devletin piyasa ekonomisi üzerindeki ekonomik ajan sıfatını terk etmesi ile birlikte içinde bulunduğumuz çağın temel ihtiyaçları olan sağlık, eğitim, adalet, güvenlik gibi temel devlet fonksiyonlarının yerine getirilmesine ağırlık veren ve toplumun önceliklerini dikkate alan bir devlet modelinin tamamlayıcı bir unsuru,

olarak tanımlamaktadır.

Özelleştirme özünde, kaynakların ya da üretim faktörlerinin piyasa ekonomisinin temel taşı veya lokomotifi olan özel kişiler (gerçek veya tüzel kişiler) tarafından sahiplenilmesi veya bu kişiler tarafından sözkonusu kaynakların talep edilmesine yönelik bir düzenlemelerin bir parçasıdır. Bu düzenlemelerde kamunun üçüncü kişilerden farkı kalmamakta, sistem piyasa ekonomisinin üzerine inşa edilmektedir. Bu piyasa ekonomisi eğer tam rekabet şartları altında çalışıyor ise (ki bu piyasa teorik varsayımların sağlanması durumunda kaynak dağılımında ve kullanımında en etkin, aynı zamanda üretici ve tüketici için fayda ve kar maksimizasyonu sağlamada yeterli mekanizmaya sahiptir.) buradaki firmalar fiyat alıcı firmalar olmaktadır ve fiyat tamamen pazarda oluşmaktadır. Tüketici ve üreticiler arasında bilgi akışı sınırsız olup, haberler anonimdir. Yani bilgiler üretici ve tüketiciler tarafından doğru ya da veri olarak kabul edilmektedir. Bir diğer deyişle tüketici ve üreticiler birbirinden bağımsız olup, piyasa mekanizması üstündür. Fakat ekonomik düzenin tam rekabet koşullarını sağlayamaması  nedeniyle fiyat yapıcı firmalar da devreye girebilmekte ve zamanla mali amaçlar yönünden özelleştirme ile istenilen amaçlar toplumun aleyhine yönelik olarak ta gelişebilmektedir.

2-  İktisat Teorisinde Özelleştirme Uygulamaları:

a) Klasik İktisat Teorisi Çerçevesinde Özelleştirme:

İktisadi yazında “modern mülkiyet hakları teorisi”, Adam Smith’in “Milletlerin Zenginliği” adlı eserinde işlenen temaları yansıtır. Smith’e göre, hiçbir karakter, tüccar ve hükümdarın uyuşmazlığından daha uyuşmaz olamaz. Smith, bu durumu, halkın kendi zenginliğinden daha çok, başkalarının zenginliği konusunda daha müsrif olduğu biçiminde gözlemlemiş ve açıklamıştır. Ona göre kamu yönetimi ve kamu personeli, ticari kazancın sonucunda doğrudan hiçbir çıkarı ve kaybı olmadığı için, ihmalkar ve müsriftir. Smith bu duruma örnek olarak, kamu topraklarının verimliliğinin özel sektör topraklarına göre %25 düzeyinde olmasını göstermektedir[8].

Klasik ekolde ulusal gelirden üretken emeğe ayrılan pay arttıkça çalışanların yaşam şartları iyileşmekte, çalışma ve üretim imkanları uyarılmaktadır. Üretken olmayan emeğe ayrılan pay ise tam tersi etki bırakmakta, üretim ve çalışma düzeyi düşmektedir. Ekonomik hayatta üretken olmayan emeği en çok kamu kesimi barındırdığından savurganlık ve etkinsizlik en çok bu yapıda ortaya çıkmaktadır. Bunu önlemenin en iyi yolu ise piyasa mekanizmasından geçmektedir. (Aslında bu klasik ekol düşüncesi dünyada yönetim felsefesinin kurucusu olan Taylor’un yönetim felsefisiyle de uyumludur. Taylor, çalışanların maddi kaygıları olan ussal-rasyonel bireyler olduğunu, bir makineden farksız birimler olduğunu düşünmüş; sonuç olarak ise onlara daha çok kazanma imkanı sağladıkça daha fazla verimli ve üretken olduklarını gözlemlemiştir. Bunu sağlamak içinse işi yapan ile planlayanın ayrılması gerektiği üzerinde durmuş ve üretim düzeyinde ciddi artışlar sağlamıştır. Taylor’ın bu felsefesini en iyi özel sektör yerine getirmekte, kamu kesimi ise bu şekilde bir kontrol imkanına sahip bulunmamaktadır. Bu düşünce yönetim biliminin kökenini oluştursa da, çağımızın yönetim anlayışı içerisinde son derece ilkel bir yönetim stratejisi olarak düşünülmektedir. Çünkü insanlar artık farklı ihtiyaçların peşinde koşabilmektedirler.)    

Klasik iktisatta özelleştirme konusundaki tartışmalarda mülkiyet hakları öğesi önemlidir. Mülkiyet hakları düzenlemelerini gözden geçirmeden ya da revize etmeden kamusal kaynaklarının değerine ilişkin maksimizasyondan bahsedilemeyecektir. Fakat bu düzenlemeleri gözden geçirirken toplumuna yansıyan dışsallıklar ayrıca önem arz etmektedir.   

Adam Smith’in kamunun rolüne veya etkinliğine yaklaşımı, aslında doğrudan doğruya piyasa mekanizmasının gerekliliğini vurgulamaktadır. Adam Smith’in iktisat teorisinde “laissez-faire” (bırakınız yapsınlar-bırakınız seçsinler) düşüncesi ile devletin rolünün sadece oyunun kuralarını belirlemek, özel mülkiyeti teşvik etmek ve korumak, sözleşmelerin uygulanabilmesi için gereken güven ortamını sağlamak ve bireysel özgürlükleri gerçekleştirmek olduğu yönünden önem arz etmektedir. Yani ona göre devletin ekonomik aktivitesinin minimum olması gerekmektedir. Devlet sadece maliyeti çok yüksek olan ve özel sektör tarafından karlılığı düşük görülen yatırım projelerine girmeli ve adalet, yürütme, savunma fonksiyonlarının yerine getirilmesi için çaba harcamalıdır. Zira bu iktisadi düşüncede kişiler kendi çıkarlarını korurken aslında ekonomideki “görünmez el” ile toplumun çıkarlarını da kendiliğinden maksimize edilmekte ve korunmaktadır. Çünkü onun gözünde insanlar varlıklarını artırmaya çalışan birer ussal varlıktır. Ama işin esasında bu dönemde monopol iktisat yapılarının bulunmayışı bu teoriyi haklı çıkarmıştır.

Daha sonraki dönemlerde kamusal tercihlerde genişleme ihtiyacı doğmuş ve devlet farklı ihtiyaçlara da çözüm aramaya başlamıştır. Sonuç olarak klasik iktisat teorisinde piyasa ekonomisinde bazı iktisadi kanunların kendiliğinden işlediği, herhangi bir aksaklığın ortaya çıkması halinde de ekonominin kendi dengesini otomatik olarak sağlayacağı, dolayısıyla kamu faaliyetlerinin de ekonomik düzenin doğal işleyişini bozacağı kabul ediliyordu. Sonuç olarak Adam Smith, David Ricardo gibi klasik iktisat teorisyenleri ekonomide liberal devlet modelinin etkinliğini savunmuşlar ve ekonominin kendi haline bırakılması halinde en etkin şekilde çalışacağını öngörmüşlerdir. Klasik İktisat teorisinde devletin sahip olması gereken ve özel sektöre terk edilmemesi gereken tek iktisadi birimi doğal monopollerdir. Etkinlik ve verimliliğin bu işletmeler için göz ardı edilebileceği, bu işletmelerin rekabete açılmasının sakıncalar doğurabileceği düşünülebilir. Bu tür ekonomik faaliyetlerde stratejik öneme sahip olanların rekabet politikası dışında bırakılması ve doğrudan kamusal düzenlemelere tabi tutulması istenebilir. Bu teşebbüsün özelleştirilmesi monopolün fert ve toplum yararını gözetmeyen kesimin eline geçmiş olması demek olur. Bu nedenle klasik iktisatın önemli filozoflarından J.S.Mill doğal tekel şartları altında altyapı ve hizmetlerin kamu işletmelerince sağlanması gerektiğini ileri sürmüştür[9].   

Klasik iktisatçılara göre devlet ekonomik ve sosyal amaçlı müdahalelerden kaçınarak kamunun mali dengesinin sağlanması ve temel devlet fonksiyonlarının yerine getirilmesine çaba harcamalıdır. Bu amaçlar için klasik iktisatçılar dört şartın gerekliliğini vurgulamışlardır:

 1-Kamu harcamalarının hacimce küçük olması,

 2-Devlet bütçesinin denk olması,

 3-Kamu giderlerinin dolaylı vergilerle karşılanması,

 4-Bütçe açıklarının uzun vadeli borçlanmalarla karşılanması, kısa vadeli borçlanmalara gidilmemesi gerekmektedir.

Bu çerçevede kamusal dengenin sağlanabilmesi, kamu giderlerinin düşük olması ve kamu maliyesinde denk bütçenin sağlanması için yeteri kadar politize olmuş, ekonominin doğal dengesinin bozulmasına neden olabilen ve ekonomi politikası aracı olabilecek iktisat birimlerinin özel sektöre bırakılması gerekliliği klasik ekolün temel misyonu olagelmiştir. Çünkü klasik iktisat aracı olarak en etkin araç para politikasıdır. Tam rekabet, esnek ücret, faiz esnekliği profili içerisinde ekonomi hep tam istihdam da olacak, her arz kendi talebi kadar olacak ve her talep te kendi arzı kadar olacaktır. Doğal olarak “görünmez el”in bulunduğu bir ekonomik düzende devlet iktisadi faaliyetini sadece monopol iktisat yapılarında ve özel sektörün girmediği küçük çaplı yatırımlarda sürdürmelidir.

b) Keynesyen İktisat Teorisinde Özelleştirme Uygulamaları:

Dünya’nın karşılaştığı önemli dönüm noktalarından birisi olan 1929 yılına gelindiği sıralarda, dünya devletleri ekonomilerinde ciddi bir talep sıkıntısı ile karşı karşıya gelmişlerdir. Sözkonusu dönemde Keynes’in bunalımdan çıkmak için, talep doğrucu kamu harcamalarının arttırılması yönündeki önerileri kamu ekonomisinin gelişiminde ayrıca önem arz etmiştir. Keynes, elinde etkin maliye politikası araçlarını kullanmayan devletleri eleştirmiş ve “tarafsız devlet” yerine “müdahaleci devlet” yapısının işlevselliğine değinmiştir. Çünkü ona göre ekonomide devamlı ve yaygın işsizlik her zaman mümkün ve ekonomi tam istihdam olmadan da dengede olabilecektir. Keynes’e göre piyasa tam rekabet şartlarında çalışmadığından yapısal sıkıntılar taşımakta ve soruna  kendi başına çözüm üretememektedir. Keynezyen iktisatçılar “Fonksiyonel Devlet Teorisi” çerçevesinde kaynak kullanımı ve dağılımında etkinlik sağlanması, iktisadi büyüme ve kalkınmanın sağlanması, adil gelir ve servet dağılımının sağlanması, ödemeler bilançosu denkliği için devletin ekonomiye aktif olarak katılması gerekmektedir[10]. Çünkü Keynezyen iktisat teorisine göre kapitalist ekonomi modelinde toplam talebin sürekliliği son derece önemlidir. Piyasanın yetersiz olduğu ekonomik konjonktürlerde devlet toplam talebi harekete geçirecek yatırımlara ve kamusal faaliyetlere girişecektir. Bu yatırımı ise yine bünyesinde bulunan iktisadi ekonomik ajanlar olan devlet işletmeleri ile yapacaktır. Bu çerçevede devletin bu tür işletmelere sahip olmasının ekonomi üzerinde negatif bir etkisinin olmayacağı düşünülebilinir. Çünkü bu birimler zaman zaman birer ekonomi politikası aracı olabilecektir. Kısaca Keynesyen iktisat teorisi ekonomi politikası araçları  olan para, dış ticaret, dolaysız kontrol mekanizmaları ve özellikle maliye politikası ile birlikte kamu girişimciliğinin sağlanarak toplumsal refahın artırılabileceği esasına dayanmaktadır.  

Keynesyen teoride faiz ve ücret gibi ekonomi değişkenleri esnek değildir. Bu iktisadi düşünce ayrıca denk bütçe yerine telafi edici bütçe modeli ile vergiden harcama yapma imkanı getirmiştir. Dolayısıyla kamu sektörünün büyümesi Keynezyen iktisatçıların bir mirası olarak düşünülebilmektedir[11]. Kısacası Keynesyen teoride kamu girişimciliği iktisadi düzende var olan bir düzensizliği ortadan kaldıracağı için gerekli görülmekte ve devlet, iktisadi düzende özel sektörün tarafından yaşanan ekonomik aktivite eksikliğini ortadan kaldırmalıdır.

c) Çağdaş İktisadi Düşünceler ve Özelleştirme:

Her ne kadar Keynes’in yatırım konusunda daha korkak davranan piyasaya yönelik kamusal teşviklerine geçici bir çözüm olarak bakılmışsa da, ikinci dünya savaşından sonra kamu girişimciliği yine ön plana çıkmıştır. Savaş sonrasında, hemen hemen bütün Avrupa ülkelerinde yaygın bir şekilde uygulanan ekonomiyi devlet eliyle canlandırma girişimleri, devlet mekanizmasının toplumsal örgütlenme içindeki yerinin yeni baştan gözden geçirilmesine ve “sosyal refah devleti” kavramının yerleşmesine yol açmıştır. Böylelikle, bütün yurttaşların refahının devlet tarafından üstlenildiği bir yapı sözkonusu olmuş ve devletin ekonomik hayattaki yeri ve önemi artmıştır.

1970’li yılların ortalarında baş gösteren stagflasyon ile birlikte, uygulanan ekonomi politikaları ve bunların dayandığı teorik temeller hakkında ciddi tereddütlerin doğduğu ve 1929’da başlayan gelişmelerin tam tersi bir dalganın ortaya çıktığı görülmektedir. Verimli ve etkin çalışmayan, doğal monopol olmanın avantajlarını verimsiz bir yapılanma için gerekçe sayan, politik etkilenmeye açık bulunan ve en önemlisi de kamu açıklarının baş etkeni kabul edilen kamu teşebbüsleri, bunalımın suçlusu olarak kabul edilmiştir. Bu nedenle, gelişmişlik düzeyi birbirinden çok farklı ekonomilerde faaliyet başlatılmıştır[12]. Bu dönemde yaşanan krizin temel nedeni olarak Keynezyen iktisat düşüncesi gösterilmiştir. Bu çerçevede tüm dünyada kamu girişimciliği yerine özel sektör girişimciliği yani serbest pazar ekonomisinin işlerliği önem kazanmıştır. Zaten dünyada özelleştirme konusundaki öneriler de bu dönemde ortaya çıkmaya başlamıştır. Bu krizle birlikte yaşanan dönem özelleştirme uygulamalarının artık dünya’nın ekonomi politikasına bir iktisat aracı olarak girmeye başlaması yönünden önemlidir. 

Keynes sonrası klasik iktisadın yeniden yorumlanması ile ortaya çıkan bu ekollerin başlıcaları, monetarizm, neo-liberaller, arz yönlü iktisat teorisi, yeni muhafazakarlar, rasyonel beklentiler teorisi olarak sıralanabilir. Bu ekollerin tamamı, farklı yoğunlukta olmalarına rağmen krizi serbest piyasa mekanizmasının sağlıklı olarak işlemesini engelleyen unsurların varlığına bağlamışlardır. Bu bakımdan en büyük engeli de iktisadi organizasyon içindeki yeri ve rolü genişleyen, büyük bir müdahale potansiyeli olan devlet olarak görmüşlerdir. Bu krizden kurtulmanın yolunun ise serbest piyasa mekanizmasına tekrar işlerlik kazandırılması, bu çerçevede devletin ekonomik yaşamdaki yerinin ve rolünün daraltılması olduğunu savunmuşlardır. Özelleştirme bu düşünce akımlarının ileri sürdüğü görüşlerin hayata geçirilmesini sağlamak için kullanılan bir iktisat politikası vasıtası olarak gündeme gelmiştir.

Bu açıklamalar çerçevesinde neo-liberal iktisatçılar dışında özelleştirme akımının doğuşunda önemli rol oynayan çağdaş iktisadi okullarını aşağıdaki gibi sıralayabiliriz[13]:

• Chicago İktisat Okulu’nun Öğretisi; Monetarizm ve Rasyonel Beklentiler Teorisi,
• Virginia Politik İktisat Okulu’nun öğretisi; Kamu İktisat Teorisi ve Anayasal İktisat,
• Arz Yönlü İktisat Teorisi.        

1-Monetarist İktisat Teorisi ve Rasyonel Beklentiler Teorisi’nde Özelleştirme Uygulamaları:

Milton Friedman’ın parasal kökenli iktisat teorisi olan monetarizm modelinde devletin sınırlı kalması ve piyasa mekanizmasına işlerlik kazandırması gerekmektedir. Maliye politikaları araçları ekonomik aktivitenin yönlendirilmesinde para politikası araçları kadar üstün ve işlevsel değildir. Friedman rekabet, teşebbüs, mülk edinmenin en ideal yollar olduğunu savunmuştur. Milton Friedman’ın ekonomi modeline göre enflasyonun temel olarak hükümetlerin para arzını kontrolsüz ve ulusal gelir artışından daha fazla artırmalarından kaynaklanmaktadır. Piyasada gelirden hızlı artan para arzı, enflasyonun artmasına neden olan talep olarak karşımıza gelmektedir. Yani istikrarsızlığın temel nedeni kontrolsüz para artışlarıdır. Monetarist iktisadi düşünce uygulanan politikaların önceden belirlenmiş kurallara göre işlemesi gerektiğini savunmuşlardır.

Rasyonel beklentiler teorisinde de özel kesimin beklentileri önemli olmaktadır. Rasyonel beklentiler teorisinde insanlar Keynesyen ya da Monetarist düşünce akımlarında hakim olan uyumcu yapıya değil, rasyonel yapıya sahip bulunmaktadırlar. Yani insanlar ekonomik düzeni değiştirmeye yönelik iktisat politikalarının sonuçlarını önceden öngörmekte ve bu politikalara karşı aktif bir tavır almaktadırlar. Sonuç olarak bireyler bu politikalardan beklenen sonuçların değişmesinde önemli öğe olmaktadırlar. Bu teoriye göre bireyler, iktisat politikası uygulamaları ve bu uygulamaların yaratacağı etkiler konusunda tam bir enformasyona sahiptirler ve dolayısıyla sistematik bir hata yapmaları sözkonusu olamaz. Bununla birlikte fertlerin rasyonel hareket etmeleri sonucunda, iktisat politikası kendinden beklenen etkileri yaratamaz. Rasyonel düşüncede devlet kısa ve özellikle uzun dönemde üretim, milli gelir, para arzı, kamu harcamaları üzerinde etkili olamaz. Bu bakımdan “aktif” iktisat politikaları yerine “istikrarlı” politikalar kullanmalıdır. Bu teoriye göre, devlet sadece oyunun kurallarını belirlemeli; fertler ise aldıkları kararlarının muhtemel sonuçlarını önceden kestirebilmelidir. Politika değişiklikleri zorunlu olduğu zaman, bu değişiklikler yavaş yavaş yürürlüğe konulmalıdır. Özelleştirme uygulamalarında da devletin istikrarlı kararlar alması ve bu kararları bir sürekli politika aracı haline dönüştürmesi gerekmektedir. Çünkü kamu maliyesi üzerinde etkisi bulunan özelleştirme gelirleri, bir başka politika aracının görevini üstleniyor olabilmektedir. Ayrıca bu uygulamalara göre özelleştirme kapsamındaki kuruluşlarda çalışanların da beklentilerini bu yönde değiştirecekleri mutlaktır.

2-Neo-Klasik İktisat Teorisinde Özelleştirme Uygulamaları:

Dünya ekonomisinin geçen yüzyılın son çeyreğinde içine girdiği kriz ortamı bir çok ülkede özelleştirme de dahil olmak üzere birçok yapısal uyum programları ve istikrar politikaları gerektirmiştir. Ortaya çıkan yeni ekonomik istikrar modelleri kamu sektörünün daraltılmasını ve ekonominin piyasa mekanizmasına duyulan güven üzerine inşa edilmesini gerekli kılmıştır. Sınai üretim ise temelde piyasa tarafından yani üretici ve tüketici etkileşimi ile yönetilmeye çalışılmıştır. Özellikle 1979 ve sonrası dönemde yaşanan derin ve uzun resesyon dönemine ilişkin olarak türetilen Neo- Liberal politikalar özünde iki temel değişkene dayanmaktadır:

1-Piyasanın deregülasyonu,

2-Özelleştirme uygulamaları.

Keynesci birikim modelinin yarattığı güçlü devlet ekonomilerinin aksine Neo-Liberal politikalar, güçlü piyasa mekanizması sistemine itibar etmektedir. Aslında Neo-Liberal politikalar liberal politikaların ya da düşüncelerin farklı konjöktürde ya da farklı olanaklarla yeniden vücut bulmasına yarayan bir düşüncedir. IMF (International Money Fund) ve Dünya Bankası’nın önerdiği temel politikaların bir ürünü bu politikalardır. Bu politikalarda ekonominin liberalleşmesi hedeflenmekte ve  finansal piyasalar düregüle edilmektedir. Böylece devletin geçmişten gelen piyasa hakimiyeti ya da geleneksel fonsiyonları terk edilmekte ve kamu ekonomisinin tasfiyesi anlamına gelebilecek özelleştirme uygulamaları yapılmaktadır. Özellikle 1980’li dönemler boyunca borç sarmalından kurtulamayan az gelişmiş ya da gelişmekte olan ülkelere dayatılan temel yapısal uyum politikalarından bazıları ücret düzeylerinin kontrol altında tutulmasına yönelik sıkı maliye politikaları, serbest ticaret, liberal finans ve sermaye piyasaları, özelleştirme uygulamaları ile kamu kesimi borçlanma gereğinin azaltılmasına yönelik önlemler paketidir. Bu uygulamaların çoğunun başında ise özelleştirme uygulamaları gelmiştir. Bu politikalar ile ithal ikameci politikalar terk edilmekte, az gelişmiş ya da gelişmekte olan ülkelerin finans piyasaları ile iç pazar yabancı kesimlerin eline geçebilmektedir. Özellikle 1980’li dönemler boyunca yaşanan borç düzeyinin ve kamu açıklarının temel sorumlusu KİT (Kamu İktisadi Kuruluşu)’ler olarak gösterilmiş ve sözkonusu işletmeler özel sektörü destekleyici değil, engelleyici olarak görülmüşlerdir.

Yeni klasik ekol; fiyatların esnek olmadığı, bilgi eksikliği gibi konuların olduğu durumlarda devleti sadece politika yapmakla ve oyunun kurallarını koymakla görevlendirmiştir. Yani devlet bir tür regulatör konumunda kalmalıdır. Böyle bir zorunluluk doğduğunda ise değişim yavaş ve öngörülebilir olmalıdır.

Neo-Liberal politikaların makro ekonomik boyutu devlet kararlarının ekonomi üzerindeki etkisinin minimize edilmesini öngörmektedir. Mikro ekonomik boyutu ise özelleştirme,  serbestleştirme, vergi, istihdam ve endüstri politikalarını içermektedir[14]. Sonuç olarak Neo-Klasik iktisat düşünürleri bazı ekonomik gerekçelerle piyasa ekonomisi başarısızlığının yaşanabileceğini, bunun ise sosyal refah optimumundan uzaklaşmak anlamına gelebileceğini savunmuşlardır. Onlara göre devlet ekonomik aktivite içinde bulunmalıdır, fakat devletin bulunması gereken nokta olması gerektiği kadardır, yani sınırlı düzeydedir. Neo-Klasikler, klasiklerin devlete yükledikleri görevleri aynen kabul etmekte ve onlara göre devlet piyasayı şekillendiren bir güç değil, onu tamamlayan öğe olmalıdır. Bu konuda piyasa mekanizması tarafından başarısız olunan işler ise dışsallıklar, kamusal üretim konusu olan bölünmez nitelikteki malların üretimi ve doğal monopollerdir.

3- Kamu Tercihi Teorisi Ve Anayasal İktisat Teorisi Çerçevesinde Özelleştirme Uygulamaları:

ABD’li profesör James M. Buchanan, Kamu Tercihi Teorisi ve Anayasal İktisat Teorisi alanında önemli katkılarda bulunmuştur. Neo-Klasiklerin gerçekleştirdiği piyasanın başarısızlığı teorisine alternatif olarak kamu ekonomisinin başarısızlığı teorisini ileri sürmüştür. Yapılan çalışmalar sonucunda kamunun milli gelir içerisindeki payının nispi olarak arttığı gözlenmiştir. Buchanan’a göre ekonomik ve politik özgürlüğün sağlanabilmesi için devletin yetkileri ve gücü anayasa ile kesin olarak sınırlanmalıdır. Bu sınırlar ise anayasada aşağıdaki gibi belirlenmelidir[15]:

• Kamu harcamaları ve vergileme yetkisine ilişkin sınırlamalar,
• Devletin para arzını belirlemedeki yetkilerine ilişkin sınırlamalar,
• Rekabetçi piyasa oluşturulmasını destekleyecek kurallar,
• İdareler arası hizmet ve gelir bölüşümüne ilişkin esaslar ve adem-i merkeziyetçilik.  

Sonuç olarak 20’inci yüzyılla birlikte ortaya çıkan gelişmeler sonrasında "klasik devlet" anlayışından "sosyal devlet" anlayışına geçilmesiyle beraber, devletin yüklendiği görev ve sorumluluklarda önemli bir genişleme olmuştur. Bunun sonucunda devletlerin iktisat politikalarında kalkınmanın sağlanması, büyüme, etkinlik, verimlilik, düşük enflasyon, konjonktür dalgalanmaların giderilmesi veya ekonominin kırılganlığının ortadan kaldırılması-azaltılması, işsizliğin azaltılması (sosyalist rejimlerde herkesin iş sahibi olması bir hak iken, piyasa mekanizmasında bu haktan sahip olunan faktör nispetinde yararlanılabilmektedir), dış ticaret dengesinin ve adil bir gelir dağılımının sağlanması gibi hedefler yer almaya başlamıştır. Bu iktisat düşünürlerine göre devletin ekonomide rolü, önemi ve ağırlığı yasalarla düzenlenmeli ve bu düzen özel kesimin faaliyetlerinde kararsızlığa yol açmamalıdır.

4-Arz Yönlü İktisat Teorisi Çerçevesinde Özelleştirme Uygulamaları:

Klasik iktisat ekonomi kuramının temel felsefelerini bünyesinde barındıran arz yönlü iktisat teorisi, ekonomi alanında yaşanan sorunlara arz yönlü sorunlar gözüyle bakmaktadır. ABD (Amerika Birleşik Devletleri)'de Başkan Reagan döneminde ekonominin durgunluktan çıkarılması amacıyla uygulanan ve adına “arz yönlü iktisat”  (supply side economies) denilen maliye politikasının özü, kamu giderlerinde kısıntı yapılırken, buradan sağlanan tasarruflar kadar vergi indirimlerine gitmek şeklinde ortaya konulabilir. Arz yönlü iktisat savunucularına göre özellikle marjinal vergi oranlarında yapılacak indirimler kaynakların yeniden tahsisi için teşvik edici olacak ve bu yolla ekonomik büyüme uyarılmış olacaktır. Vergi indirimleri ağırlıklı arz yönlü iktisat düşüncesi geniş ölçüde iktisatçı Arthur Laffer'in "Laffer Eğrisi" diye anılan tezine dayanmaktadır. Laffer'in vardığı sonuç; vergileri arttırmakla bütçenin denkleştirilemeyeceği, hatta tam tersine vergi indirimlerinin ekonomik büyüme kanalıyla yol açacağı gelir artışı sayesinde, toplanan vergide artışa yol açacağı ve bu artış yoluyla bütçenin denkleştirilmesine katkıda bulunacağı şeklindedir[16].

Arz yönlü ekonomi politikaları savunmuş bulundukları tezlerin enflasyon üzerinde baskılayıcı etki yaptıklarını da ifade etmektedirler. Üretimi artırmak üzere uygulanacak politikalar arasında; maaş ve ücretlerin reel olarak artmasını sağlamak üzere vergi indirimleri, sermaye üzerinde vergi yükü azaltılması ve gelir ve kurumlar vergisi oranlarının düşürülmesi ile birlikte çalışma ortamının teşvik edilmesi ve sermayenin üretken alanlarda dönüşümünün sağlanması, vergisel teşvik mekanizmalarının kullanılması ile özel tasarrufların artırılması sayılabilir. Bu uygulamalar neticesinde ise özel kesimin reel olarak gelirinin artması faizler üzerindeki baskıyı azaltacak, yatırımların karlılığı hem faizler hem de teşvik mekanizması ile artmış olacak, enflasyon oranı ise faizlerin düşmesine paralel olarak düşecektir. Ayrıca karlı yatırım alanlarına yönelen sermaye üretkenliği artıracak, artan arz yine enflasyonu önlemede yardımcı olacaktır. Bütçe açıkları ise son derece önemli olmaktadır. Çünkü bütçe açıkları daha verimli alanlarda kullanılacak olan tasarrufların ekonomiden çekilmesine ve faizlerin artmasına, yatırımların karlılığının düşmesine ve de üretken kesimin atıl alanlara kaymasına neden olmaktadırlar. Diğer bir ifadeyle bütçe açıkları, enflasyonist beklentilerin artmasına ve parasal genişlemelerin kontrolünün kaybolma olasılığının artacağına işaret etmektedir.

Arz yönlü politikaların farklı açıdan destekleyicisi olan Robert A. Mundell kuramsal düzeyde Laffer eğrisini destekliyordu. Mundell, 1970’lerin stagflasyonuna yaratıcı bir çözüm getirmişti. Enflasyonla mücadele etmek için, sıkı para ve yüksek faiz oranları politikası önermişti. Resesyonla savaşmak için de marjinal vergi oranları hızla düşürülecek ve doların değeri güçlendirilecekti[17].

Arz yönlü iktisatçılara göre vergi oranlarını azaltmak ve devlet harcamalarını kısmak kamu açıklarını azaltabilir, faiz oranlarını daha da düşürür ve uzun dönemli ekonomik büyümeyi teşvik edebilir. Mundell, sadece para politikasının daha yüksek oranlı enflasyonsuz büyümenin motoru olamayacağını söyleyerek, arz yönlü iktisatçılarla ters düşer. Ama mali politika her türlü aracıyla bir bütün olarak uygulanırsa, yüksek oranlı enflasyonsuz büyüme belki yakalanabilir. Mundell'a göre, ABD vergi ve harcama sistemi, potansiyel ekonomik büyümeyi azaltmaktadır; çünkü, çalışmayı ve başarıyı cezalandırmakta, hatayı ve tembelliği ödüllendirmektedir. Mundell, devletin, sosyal refah programlarına harcama yapmasından ziyade eğitim, araştırma-geliştirme ve altyapı harcamalarında bulunmasının daha doğru olduğunu kabul eder[18].

Arz yanlı iktisat teorisinde arzın istikrarsızlığı üzerine etki edebilecek olan kamu kökenli politikalar sorunun özünü teşkil etmektedir. Tarafsız devlet modeli tasarrufların etkin ve üretken yatırım alanlarına kanalize olmasında önemli rol oynamaktadır. Arz ekonomisi ekonomide üretken, verimli alanların istikrarsızlığını önlemek için kamu harcamalarının azaltılması ve vergi indirimlerinin faydaları üzerinde durmuşlardır. Üretken kesim üzerindeki vergi indirimleri vergi gelirlerinin artışına öncülük etmekte ve üretken kesimin ekonomiden aldığı pay arttıkça tasarrufların yatırıma dönme imkanı da kendiliğinden sağlanmış olmaktadır. Arz yönlü ekonomide devletin özelleştirme uygulamalarının kamusal gelir olarak niteliği çok önemli olmamakla birlikte, bu gelirin piyasa ekonomisinin sağlıklı işleyişi için üretken alanlara kanalize edilmesi gerekmektedir.

Yukarıda ifade edildiği üzere dünyada ekonomik konjüktürlere göre devletlerin ekonomi politikası şekillenmiş olup, zamanla müdahaleci devlet yapıları oluşmuştur. Özelleştirme kuramı, üretim araçları mülkiyetinin devlete mi yoksa bireylere mi ait olduğunda daha etkili ve verimli kullanılacağı tartışmasına dayanmaktadır. Piyasada, neyin, nasıl, kimler için ve hangi metotlarla üretileceğinin fiyat mekanizması veya merkezi otorite tarafından belirlenmesi konusundaki tartışmalar, devlet mülkiyeti ve özel mülkiyet kavramlarını da gündeme getirmektedir. Özel sektörün verimli ve etkin yapıda çalışması sonucu özel mülkiyet, kamu girişimciliğinin verimsizliğine bir alternatif olarak görülmüştür. Yaşanan gelişmeler neticesinde dünya’nın en sosyalist devleti olan Çin Halk Cumhuriyeti bile kamu mülkiyetini özel sektöre devretme yolunda önemli adımlar atmıştır. Zaten totaliter rejim ile tam rekabet modeli ekonomide uç noktalar olarak kalmaktadır. Günümüzde özellikle gelişmiş uluslar artık ekonomiye müdahale edilip edilmemesini değil, hangi alanlarda ve hangi şekillerde müdahalenin gerektiğini tartışmaktadır.

Gelişmekte olan ekonomiler ise kalkınma yolunda içsel kaynak yaratamamanın verdiği sıkıntı nedeniyle dağınık bir büyüme ve istikrarsız bir kalkınma çizgisi yakalamışlardır. Aşağıdaki tablodan da görüleceği üzere gelişmekte olan ülkelerin içerisinde bulunduğu ekonomilerde gelir yaratama (employment deficient-üretim azlığı) sıkıntısı, yatırımlara kanalize edilebilecek olan tasarruf sıkıntısına (saving deficient) dönüşmekte, bu tasarruf sıkıntısı ya da azlığı kalkınmanın belkemiğini oluşturan yatırımların azlığına (investment deficient), yatırımların azlığı ise yine ekonomide gelir yaratamama (production deficient-üretememe) sorununu gündeme getirmektedir.

Tablo1-  Gelişmekte Olan Ekonomilerin İçerisinde Bulunduğu Kısır Ekonomik Döngü

 Yukarıdaki tabloda da gösterildiği üzere, özellikle gelişmekte olan ekonomilerde oluşan bu kısır döngüden kurtulmanın yolları çeşitli Ortodoks ya da Heterodoks politikalarda yatıyor olabilir. Fakat bu sorunun esaslı çözüm yolu kalkınma ve büyüme için yetersiz kalan alt yapı yatırımları ile stratejik yatırımlarla, yeni istihdam alanlarının oluşturulması için dışarıdan gelen borç düzeyinin ya da içsel kaynak olan vergi gelirlerinin artırılmasından geçmektedir. Bir diğer alternatif yol ise bu ülkelere özellikle IMF tarafından önerilen ve liberal ekonomi politikalarında yer alan atıl durumda bulunan kamu kuruluşlarının özelleştirilmesi ve bunun sonucunda gelir sağlanması durumudur. Yani bu ekonomilerde toplum daha kaliteli, çağdaş bir hayat için daha fazla bir maliyete katlanmak zorundadır. Bu maliyetin adı ise dış kaynaklardan sağlanan borca ödenen faiz, bugünkü nesil tarafından gelecekteki kalkınmış bir ekonomi için katlanılan fedakarlık anlamına gelen vergi veya sahip bulunulan kamu kuruluşları olarak görülmektedir. Yani kalkınma için yükü bugünkü nesil farklı isimlerle taşımak zorunda kalmaktadır.