DÜNYA VE TÜRKİYE ÖLÇEGİNDE ÖZELLEŞTİRME UYGULAMALARINDAN BEKLENİLEN AMAÇLAR

DÜNYA VE TÜRKİYE ÖLÇEGİNDE ÖZELLEŞTİRME  UYGULAMALARINDAN BEKLENİLEN AMAÇLAR

Ali ÇAKMAKCI[1]

I-GİRİŞ:

Özelleştirme, liberal eksenli bir ekonomi politikasından beklenen amacın gerçekleşmesinde son derece önemli bir uygulama olarak göze çarpmaktadır. Gerek IMF gibi  liberilizasyonu teşvik eden kuruluşlar, gerekse Dünya Bankası ve diğer uluslararası finansal kurum ve kuruluşlar, ülkelerin yapacakları özelleştirme uygulamalarını, sağlayacakları krediler için şart koşul olarak dikkate almışlardır.

Özelleştirmeden beklenen amaçlar ise, her şeyden önce devlet yapılarına bağlı olmakla birlikte, ülkelerin siyasal, sosyal ve ekonomi politikalarına, halkın uygulamaya bakışına, ekonomik konjoktüre, beşeri kaynaklara, piyasaların yapısına ve gelişmişliğine göre değişmektedir. 1970 ve sonrasında yaşanan ekonomik gelişmeler uygulamaların gerekliliğini ortaya koymakla birlikte, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler aynı hızla özelleştirme uygulamalarını yerine getirememişlerdir. Ayrıca özelleştirme konusunu gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler farklı gerekçelerle gündemlerine almışlardır. Aşağıda yer alan çalışma kapsamında, genel olarak özelleştirmeden beklenen amaçlara değinildikten sonra, Türkiye’de özelleştirme uygulamalarının ana ilkelerinin belirlendiği master plan çerçevesinde dikkate alınan amaçlar ortaya konacak ve nihayetinde sözkonusu amaçların mukayesesi ve değerlendirmesi yapılacaktır.

II-ÖZELLEŞTİRMENİN GENEL NİTELİKTEKİ AMAÇLARI:

1) Piyasa Ekonomisine İşlerlik Kazandırmak:

Toplum ihtiyaçlarının toplumsal refah optimizasyonu ile birlikte etkin ve verimlilik şartları çatısı altında sağlayacağına inanılan ve piyasa mekanizmasının üstünlüğüne dayanan iktisadi düşüncenin uzantısı olan bu amaç son derece önemlidir. Etkin bir piyasa, kaynakların dağılımında ve etkinliğinin sağlanmasında, gelirin bölüşümünde daha etkindir. Böylece devlet, piyasa mekanizmasının gelişmesiyle birlikte (piyasanın toplumun ihtiyaçlarını etkin ve adil şekilde karşılayabilecek düzeye gelmesiyle) kamusal kaynaklarını, toplumun geneli için gerekli ve zorunlu olan temel ihtiyaçlara yöneltebilecektir.

Bilindiği üzere, ekonomi biliminde klasik ekolün odaklandığı nokta piyasanın etkin gücüne dayanmaktadır. Adam Smith’in iktisat teorisinde “laissez-faire” (bırakınız yapsınlar-bırakınız seçsinler) düşüncesi devletin rolünün sadece oyunun kuralarını belirlemek, özel mülkiyeti teşvik etmek ve korumak, sözleşmelerin uygulanabilmesi için gereken güven ortamını sağlamak ve bireysel özgürlükleri gerçekleştirmek olduğu yönünden önem arz etmektedir. Yani ona göre, devletin ekonomik aktivitesinin minimum olması gerekmektedir. Devlet sadece maliyeti çok yüksek olan ve özel sektör tarafından karlılığı düşük görülen yatırım projelerine girmeli ve adalet, yürütme, savunma fonksiyonlarının yerine getirilmesi için çaba harcamalıdır. Zira bu iktisadi düşüncede kişiler kendi çıkarlarını korurken aslında ekonomideki “görünmez el” ile toplumun çıkarlarını da kendiliğinden maksimize edilmekte ve korunmaktadır. Çünkü onun gözünde insanlar varlıklarını artırmaya çalışan birer ussal varlıktır. Ama işin esasında bu dönemde monopol iktisat yapılarının bulunmayışı bu teoriyi haklı çıkarmıştır. Bir başka ifadeyle, bu iktisadi düşünce ekonomi hayatında yer alan önemli iktisadi etkenleri göz ardı etmiştir. Fakat zamanla ekonomi düzeninin farklı kalıplarda gelişmesiyle birlikte, piyasanın etkinliğine olan bakış ta değişmiştir. Zira, zaman içerisinde yaşanan ekonomik krizlerin yapıları, gerekçeleri ve sonuçları oldukça farklı olmuştur. Sonuç olarak bu konuda gelinen nokta ise, piyasa mekanizmasının Adam Smith’in düşündüğü gibi kusursuz olmadığı ve kendinden beklenen misyonu yerine getirmede zaman zaman başarısız olduğu yönündedir.  

2) Rekabet Politikasının Kurulması ve İşlevsel Hale Getirilmesi:

Etkin bir ekonominin oluşmasında rekabet politikası çok önemlidir. Rekabetçi piyasaların oluşabilmesi için düzenleyici (regulatör) uygulamalara gerek bulunmaktadır. Rekabetçi politikalar, kaynakların doğru yere, doğru zamanda aktarımı konusunda başarı sağlayarak toplumun refahını maksimize edebilecektir. Ayrıca rekabet politikasının olmadığı ya da bu konuda hukuki düzenlemelerin olmadığı ülkelere yönelik yabancı kaynaklı yatırımların çekilmediği ya da çekilemediği hususu önem arz etmektedir. Rekabet politikası konusunda Dünya Ticaret Örgütü ve AB son derece kararlı politikalar uygulamakta ve rekabet şartlarını ortadan kaldıran ülkelere ağır yaptırımlar uygulamaktadırlar. Rekabet şartlarının sağlanmasında ise, bu işi düzenleyici bir kuruma bırakma ihtiyacı hissedilebilir.

Avrupa Topluluğu’nun kamu ya da özel girişimciliğe olan bakışı devletlerin uygulamalarına bırakılmış olmakla birlikte, sorun rekabet ve eşitlik ilkelerinde aranmaktadır. Bu konuda birlik, özelleştirme uygulamalarında devletleri serbest bırakmakla birlikte, birliğe göre özelleştirme uygulamalarının amacının etkin ve kusursuz işleyen piyasa olması gerektiği yönündedir. Bu koşullar için rekabet kuralları son derece önem arz etmektedir. Türkiye’de ise yürürlüğe giren 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkındaki Kanun, AB (Avrupa Birliği) rekabet mevzuatına uyum sağlamayı ön plana aldığı için, yasa hazırlıklarının yapıldığı sırada AB rekabet kuralları esas alınmıştır[2].

3) Mali Amaçlar:

Özelleştirme ile devletlerin önemli bir beklentisi de, bu uygulamalar sonucu gelir sağlamak olmaktadır. Özelleştirme yoluyla sağlanan gelirler, özellikle ciddi kamu açıkları dolayısıyla ve kamu işletme zararları ile karşılaşan devletlerin piyasadaki fonlara olan talebini azaltmakta, bunun sonucunda yatırımlara kanalize edilebilecek fonlar piyasada kalmakta, faiz oranları ise nispeten düşük kalmakta ve bu sayede kamunun üzerindeki borç yükü azalmaktadır.

4) Vergileme Yapısını Değiştirmek:

Toplumların üzerinde bulunulan vergi türü genel olarak dolaylı ve dolaysız vergiler olmak üzere iki tanedir. Dolaysız vergiler adil bir vergi sistemi için son derece önemli olmakla birlikte dolaylı nitelikteki vergilerden beklenen bu amaç gerçekleşmemektedir. Fakat bu nitelikteki vergiler gelişmekte olan ülkeler için önemli bir  gelir kaynağı olmaktadır. Devletlerin sahip olduğu işletmeler, fiyat yapılarıyla vergileme aracı olarak ta kullanılabilmektedir. Özelleştirme ile kamu işletmeleri fiyatlama politikası ile dolaylı vergi alma politikası yerini sözkonusu işletmeler gelir/kar elde ettiği sürece sağlanacak dolaysız vergilere bırakacaktır. Bu anlamda gelir dağılımında adaletin sağlanması da gerçekleşmiş olacaktır.

5) Ekonomik Amaçlar:

Bu amaçlar işletmelerin karlılığı, verimliliği, etkinliğini sağlamak açısından önemlidir. Zira bu işletmeler bilindiği üzere birçok ülkede politize olmuş bir yapının içerisinde kalmışlar ve birincil amaçları özel sektördeki işletmelerden farklılaşmıştır.

6) Sermayenin Tabana Yayılması:

Devletlerin özelleştirme uygulamalarından bekledikleri önceliklerin başında sermayenin tabana yayılması gelmektedir. Bunun sağlanmasının temel yolu ise etkin ve geniş sermaye piyasalarının oluşumundan geçmektedir. Tasarrufların menkul kıymetlere yatırılarak halkın iktisadi kalkınmaya etkin ve yaygın bir şekilde katılmasını sağlamak için gelişmiş sermaye piyasalarına ihtiyaç bulunmaktadır. Sermaye piyasası hisse senedi gibi ortaklık sağlayan ya da tahvil, finansman bonosu gibi alacaklılık sağlayan yatırım araçları vasıtasıyla, tasarrufçulardan girişimcilere kaynak aktarılan piyasalardır. Yatırımcılar, yatırımlarını belli bir getiri beklentisi ile yatırım araçlarında değerlendirirler. Girişimciler ise, sermaye piyasasında ihraç ettikleri hisse senetleri veya borçlanma senetleri aracılığı ile yatırımcıların tasarruflarını reel yatırımlara dönüştürürler. Banka ve aracı kurumları kapsayan aracı kuruluşlar, yatırımcıların talepleri ve beklentileri doğrultusunda sermaye piyasası alım-satım işlemlerini ve şirketlerin hisse senedi veya borçlanma senedi halka arzlarını gerçekleştirirler. Yatırımcılarla girişimcilerin piyasa aracılığıyla buluşması ekonomik büyümeye katkıda bulunmaktadır. Sermaye piyasası menkul kıymetlerin arzı ile talebinin karşılaşmasını sağlar. Ekonomideki tasarruf seviyesinin yükseltilmesi ve tasarrufların en verimli yatırım alanlarına kaydırılması için etkin bir piyasanın olması gereklidir. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde mali sisteminin dışında (diğer bir ifadeyle yastık altında bulunan kaynakların) bulunan kaynakların tüm maliyetine rağmen ekonomiye kazandırılamaması ciddi sorun teşkil etmektedir. Bu sorunu çözmenin bir yolu ise, kaynakların kanalize edilebileceği yeni yatırım imkanlarının sağlanmasından geçmektedir. Bu da topluma sözkonusu işletmelerin sermayelerine katılma imkanı vermekten geçmektedir. Fakat uygulanan özelleştirme usulü, sermayenin tabana yayılmasında ve sermaye piyasalarının gelişiminde önemli bir değişken olmaktadır. Bir ülkede sermaye piyasalarının kendisinden beklenen temel fonksiyonlarını gerçekleştirebilmesi, ekonomik ve mali istikrar ile halkın tasarruf gücü, kapasitesi, tasarruf oranı gibi değişkenlere ve halkın sermaye piyasası araçlarına olan yatırım getirisine ilişkin bakışına bağlıdır. Yüksek enflasyon oranı, yetersiz tasarruf veya birikim, genel ekonomik istikrarsızlık, para değerindeki istikrarsızlık gerçek bir fiyat ve faiz dengesinin sağlanamamış olması sağlıklı bir sermaye piyasasının doğmasını veya gelişmesini engellemektedir. Ayrıca, mülkiyeti geniş kesimlere aktararak gelir dağılımındaki adaletsizlikten uzaklaşma imkanı da, az gelişmiş ülkelerde sermayenin yaygınlaşmamış olmasından dolayı zor bir olgu olarak gözükmektedir. Yani bu nokta da gelir dağılımındaki adaletsizliklerin önünde sermaye birikiminin dengeli ve düzenli dağılmamış olması gelmektedir.

7) Siyasal Eğilimlerin Önlenmesi:

Kamu mülkiyetini, özel kesime egemen kılmak ve bu kurum ya da kuruluşlar üzerinde siyasal amaçlı olmayan, işletme yönetimi amaçlarından uzak olmayan misyon geliştirmek ve bu kuruluşların profesyonel ve rasyonel yönetim ile yönetilmelerini istemek özelleştirme amaçlarından birisidir. Halen varolan devlet yapıları dolayısıyla, mülkiyet altında bulundurulan kamusal niteliğe sahip iktisadi işletmelerin, siyasal iradenin dışında rasyonel ve bilimsel işletmecilik ilkeleri ile yönetilebilmesi için gerekli olan özelleştirme uygulamaları önemli bir etken olduğundan dikkate değer bir kavramdır. Ülke deneyimlerine bakıldığında genelde sosyalist yapılı devletlerin, eskiden gelen kuralcı ve merkeziyetçi devlet yapıları nedeniyle özelleştirme konusunda oldukça isteksiz ve değişime yatkın olmadıkları gözlemlenmektedir. Zira, bu değişimi gerçekleştirebilecek devlet kadroların bu tür devletlerde bulunmadığı bilinen başka bir gerçektir.   

8) Sermaye Girişlerini Sağlamak ya da Hızlandırmak:

Sermaye, özellikle dışardan gelen sermaye kalıcı nitelikte olduğu sürece kalkınma ve gelişim sürecinde son derece önemlidir. Yabancı sermaye yatırımları dolaysız yatırımlar ve portföy yatırımları olmak üzere ikiye ayrılırlar. Dolaysız yatırımlar; bir şirketin yabancı bir ülkede doğrudan ya da iştirak biçiminde yatırım yapması ve yatırımın yönetimine katılması demektir. Bu tür yatırımlar genellikle çok uluslu şirketler tarafından yapılmaktadır. KİT’lerin özelleştirilmesiyle yabancı sermaye ülkeye gelecektir. Burada özelleştirme satış şeklinde olabileceği gibi yönetim devri ve kiralama şeklinde olabilir ve ülkenin döviz gelirini artırmayı amaçlar. Yabancı sermaye girişi, yeni ve modern teknolojiler transfer etmeye ve böylece KİT’lerin verim düzeyinin yükselmesine imkanı verir. Portföy yatırımları ise tasarruf sahiplerinin bir gelir elde etmek için uluslararası sermaye piyasalarından menkul kıymetler almaları şeklinde yaptıkları yatırımlardır. Böylece ülkeye bir sermaye girişi olacağından ödemeler bilançosu olumlu etkilenecektir. Profesyonel bir özelleştirme politikası ile gerek dolaysız yatırımların, gerekse portföy yatırımlarının ülkeye çekilmesi mümkündür[3]. Bunun sağlanabilmesi içinse ulusal ve/veya uluslararası politik, siyasi, ekonomik, askeri anlamda bir istikrarın sağlanmış olması gerekebilmektir. Zira, finansal piyasaların da gelişmiş olması nedeni ile günümüzde sermaye çok hızlı hareket ederek aynen 1990’lı yıllarda Tayland, Arjantin, Brezilya örneklerinde olduğu gibi ülkeyi terk edebilmekte, sonuç olarak ise daha kırılgan bir ekonomi ile karşı karşıya kalınabilmektedir.

III- Türkiye’nin Özelleştirme Amaçları ile Diğer Devletlerin Amaçlarının Mukayesesi:

Dünya’da 1979 ve sonraki dönemlerde yaşanan stagflasyon süreci ile birlikte bozulan kamusal dengenin re-organize edilmesine yönelik politikalardan en önemlisi özelleştirme uygulamaları olmuştur. Bu dönemde yaşanan gelişmelere paralel olarak özelleştirme amaçlarından beklenen amaçlar dünya devletlerinde farklı şekillerde sağlanmakla birlikte, ortak olarak dönemin özellikleri ile birlikte bu amaçların şunlar olduğu ifade edilebilir:

-Birincil öncelik olarak, kamu mali dengesinin sağlanmasına yönelik kamu borçlanma gereksiniminin azaltılması,

-Yüksek seyreden enflasyon rakamlarının azaltılması,

-Rekabetçi pazarların ve nitelikli ürün yapılarının ortaya çıkması,

-Ekonomide üretken yatırımların ve verimliliklerin artması,

-Serbest piyasa mekanizmasının gelişmesine ilişkin ihtiyaç,

-Kamu kökenli işletmelerin politize olmuş yapıdan kurtularak etkin şekilde yönetilmesi,

-Sermaye piyasalarının ekonomini ihtiyaçlarına cevap verecek düzeyde gelişmesi ve bu piyasaların piyasa ekonomisinin kendi kendini besleyecek düzeyde fon sağlayabilmesi,

-Gelir elde edilmesi.

Bilindiği üzere, dünya’da ekonomik konjüktürlere göre devletlerin ekonomi politikası şekillenmiş olup, zamanla müdahaleci devlet yapıları oluşmuştur. Özelleştirme kuramı, üretim araçları mülkiyetinin devlete mi yoksa bireylere mi ait olduğunda daha etkili ve verimli kullanılacağı tartışmasına dayanmaktadır. Piyasada, neyin, nasıl, kimler için ve hangi metotlarla üretileceğinin fiyat mekanizması veya merkezi otorite tarafından belirlenmesi konusundaki tartışmalar, devlet mülkiyeti ve özel mülkiyet kavramlarını da gündeme getirmektedir. Özel sektörün verimli ve etkin yapıda çalışması sonucu özel mülkiyet, kamu girişimciliğinin verimsizliğine bir alternatif olarak görülmüştür. Yaşanan gelişmeler neticesinde dünya’nın en sosyalist devleti olan Çin Halk Cumhuriyeti ve Macaristan gibi ülkeler bile kamu mülkiyetini özel sektöre devretme yolunda önemli adımlar atmıştır. Zaten totaliter rejim ile tam rekabet modeli ekonomide uç noktalar olarak kalmaktadır. Günümüzde özellikle gelişmiş uluslar artık ekonomiye müdahale edilip edilmemesini değil, hangi alanlarda ve hangi şekillerde müdahalenin gerektiğini tartışmaktadır.

Gelişmekte olan ekonomiler ise kalkınma yolunda içsel kaynak yaratamamanın verdiği sıkıntı nedeniyle dağınık bir büyüme ve istikrarsız bir kalkınma çizgisi yakalamışlardır. Aşağıdaki tablodan da görüleceği üzere, gelişmekte olan ülkelerin içerisinde bulunduğu ekonomilerde gelir yaratama (üretim azlığı) sıkıntısı, yatırımlara kanalize edilebilecek olan tasarruf sıkıntısına dönüşmekte, bu tasarruf sıkıntısı ya da azlığı kalkınmanın belkemiğini oluşturan yatırımların azlığına, yatırımların azlığı ise yine ekonomide gelir yaratamama sorununu gündeme getirmektedir.

   

                Gelir Eksikliği                                                   Tasarruf Azlığı

                                                                                                                                 

          

                         

                                          Yatırım Eksikliği                                          Sermaye Yetersizliği

Tablo1-  Gelişmekte Olan Ekonomilerin İçerisinde Bulunduğu Kısır Ekonomik Döngü

  

Yukarıdaki tabloda da gösterildiği üzere, özellikle gelişmekte olan ekonomilerde büyüme ve kalkınma için ciddi bir fon veya kaynak sıkıntısı bulunmaktadır. Bir başka ifadeyle, gerek içerden, gerekse dışarıdan bir şekilde sisteme ihtiyacı olan fonların şırınga edilmesi gerekli bulunmaktadır. Gelişmekte olan ülkelerde oluşan bu kısır döngüden kurtulmanın yolları çeşitli Ortodoks ya da Heterodoks politikalarda yatıyor olabilir. Yani sıkı para ve/veya para politikaları, sıkı veya serbest kur politikaları, vergi ve borçlanma politikaları ve çeşitli dış ticaret önlemleri ile kaynak yaratılabilir. Fakat kalkınmakta olan ülkeler için geneli itibariyle bu sorunun esaslı çözüm yolu; kalkınma ve büyüme için yetersiz kalan alt yapı yatırımları ile stratejik yatırımlarla, yeni istihdam alanlarının oluşturulması için dışarıdan gelen borç düzeyinin ya da içsel kaynak olan vergi gelirlerinin artırılmasından geçmektedir. Bir diğer alternatif yol ise, bu ülkelere özellikle IMF tarafından önerilen ve liberal ekonomi politikalarında yer alan atıl durumda bulunan kamu kuruluşlarının özelleştirilmesi ve bunun sonucunda gelir sağlanması durumudur. Yani bu ekonomilerde toplum daha kaliteli, çağdaş bir hayat için daha fazla bir maliyete katlanmak zorundadır. Bu maliyetin adı ise dış kaynaklardan sağlanan borca ödenen faiz, bugünkü nesil tarafından gelecekteki kalkınmış bir ekonomi için katlanılan fedakarlık anlamına gelen vergi yükü veya sahip bulunulan kamu kuruluşları olarak görülmektedir. Yani kalkınma için yükü bugünkü nesil her ne şekilde veya isimde olursa olsun farklı isimlerle taşımak zorunda kalmaktadır.  

Yukarıda gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler için özelleştirme olgusunun önemi ve özelleştirme uygulamalarından beklenen genel amaçlar sayılmıştır. Türkiye’de ise, özelleştirme uygulamalarının stratejik bir plana dayandırılması amacıyla 1985 yılında,  amaçların, önceliklerin, kapsamın ve termin planının belirlendiği bir stratejinin oluşturulması gereğinden hareketle Devlet Planlama Teşkilatı tarafından Özelleştirme Ana Planı hazırlatılmasına karar verilmiştir. Özelleştirme Ana Planı kapsamında, öncelikle Türkiye şartlarında özelleştirmenin amaçları öncelik sırasına göre şu şekilde belirlenmiştir[4]:           

1-Pazar güçlerinin ekonomiyi harekete geçirmesine imkan verilmesi, 

2-Verimliliğin ve randımanın artırılması,

3-Malların ve hizmetlerin kalite, miktar ve çeşitliliğinin artırılması, 

4-Halka açık şirketlerin teşvik edilmesi,

5-Sermaye piyasalarının geliştirilmesinin hızlandırılması,

6-Hazine’nin KİT'lere sağladığı mali desteğin asgariye indirilmesi,

7-KİT'ler tarafından uygulanan tekelci fiyatlandırma ve dolaylı vergilendirmenin azaltılması,           

8-Kamu görevlilerinin politika ve yönetmelik konularında çalışmalarına izin verilmesi,

9-Modern teknoloji ve yönetim tekniklerinin cezbedilmesi,

10-Çalışanlara hisse senedi vermek suretiyle iş verimliliğinin artırılması,

11-Kamu ve özel sektör kuruluşları arasındaki dengenin değiştirilmesi,

12-Yabancı yatırımlarla uluslararası ekonomik ve politik bağların kuvvetlendirilmesi,

13-Mevcut sermaye yatırımlarındaki iç karlılığın artırılması ve

14-Devlete gelir sağlanması.

Yukarıda yer alan master plandan da anlaşılacağı üzere; Türkiye örneğinde özelleştirme uygulamaları özünde diğer gelişmiş olan ülkelerin aksine birincil olarak kamu açıklarının kapatılması, bütçe dengesinin sağlanması, kamu borçlanma gereğinin azaltılması gibi mali nedenlere dayanmamaktadır. Sözkonusu uygulamaların odaklandığı nokta verimlilik, etkinlik, sermaye piyasasının genişlemesi gibi ekonomik nedenlere dayanmaktadır. Gelişmiş ülkeler ise, sermaye piyasalarının geniş ve derin olmasından dolayı daha çok rekabet, pazar ekonomisinin etkinliği, ürün ve hizmetlerin kalitesi, monopol yapıların önlenmesi, sermayenin tabana yayılması gibi amaçlar içerisinde bulunmaktadırlar. Fakat özü itibariyle master planın, radikal bir şekilde 20 Ocak 1980 tarihinde alınan yeni ekonomi kararlarına olan uyumu da hemen göze çarpmaktadır. 

Türkiye ölçeğinde master plan ile özelleştirmeden beklenen amaçlar son derece fazla ve karmaşık olarak belirlenmiştir. Yine özelleştirmeden beklenen amaçlar kendi içinde çelişki taşımaktadır. Örneğin yabancı yatırımcıların birçok alanda yatırım yapma imkanı yasal olarak sağlanamamışken, Özelleştirme Ana Planı’ın 12’inci amacının gerçekleşme imkanı bulunmamaktadır. Ayrıca yapılan uygulamaların monopol yapıları, diğer bir ifadeyle rekabet eşitsizliklerini ortadan kaldırdığını da ifade edebilmek güçtür. Zira, Türkiye’de özellikle ulaşım, telekominasyon, bankacılık ve enerji gibi alanlarda hala monopol yapıların varlığı aşikardır. Çünkü; yapılan özelleştirmeler ile aynı sermaye grupları bu iktisadi yapılarının sahibi olmakta ve özelleştirme ile istenen rekabet ortamı her zaman aranan düzeyde sağlanamamaktadır. Ayrıca iktisat biliminde doğal monopol yapılarının rekabet içerisine sokulmasının iktisadi etkinliği ortadan kaldırdığı bilinen bir gerçektir. Bunlara ilave olarak 32 sayılı Karar’ın geç yasalaşması da, Türkiye açısından liberal eksenli politikaların ürünü olan özelleştirme uygulamalarından beklenilen amaçların elde edilememesi ile ilişkili bulunmaktadır.

Özelleştirme uygulamalarının başarısı için gerekli olan unsurlardan bir tanesi de, doğrudan yabancı sermaye yatırımları için gerekli olan hukuki değişikliklerdir. 6224 sayılı Yabancı Sermayeyi Teşvik Kanunu ile Türkiye dışarıdan yabancı sermaye temin etmeye çalışmışsa da, bu konuda yeteri kadar başarı sağlanamamıştır. Doğrudan yabancı sermaye yatırımı yoluyla Türkiye’ye giriş yapan yabancı kaynaklı sermaye yatırımları tutarının 1981-2007 döneminde toplam olarak 52.8 milyar $ düzeyinde gerçekleştiği anlaşılmaktadır[5]. Bu sermaye girişlerinin ise yaklaşık 42.7 milyar $ tutarı 2000-2007 döneminde gerçekleşmiştir. Bir başka bakış açısıyla Türkiye’ye yatırım amacıyla gelen yabancı kaynaklı sermaye, özelleştirme uygulamalarının arttığı dönemle paralel olarak Türkiye’ye giriş yapmıştır. Bunun en temel nedeni 2000 ve 2001 finansal krizinden sonra, mali disiplinde ve ekonomik istikrarda kriz dönemlerinin olumsuz şartlarına nazaran yaşanan olumlu gelişmeler ve daha sonra yapılan hukuki düzenlemeler ile yabancı ve yerli sermaye arasındaki farklılıkların giderilmesi olarak dikkati çekmektedir.     

18 Ocak 1954 tarihinde yürürlüğe giren 6224 sayılı Yabancı Sermayeyi Teşvik Kanunu, dönemin doğrudan yabancı yatırımları için gerekli yasal altyapıyı sağlayan oldukça liberal bir mevzuattı. Ancak yatırım ortamının geliştirilmesine yönelik olarak gösterilen reform çabalarına karşın, 6224 sayılı yasanın yürürlüğe girdiği tarihten bu yana doğrudan yatırımlara ilişkin olarak ortaya çıkan kavram ve uygulama farklılıklarını karşılamadaki ve yatırımcıların haklarını uluslar arası standartlarda korumadaki eksikliği, yeni bir kanunun hazırlanması ihtiyacını doğurmuştur. Yasanının isminde “Teşvik” ibaresinin yer almasının nedeni, o yıllar için teşvik unsuru olarak kabul edilebilecek kar transferi, eşit muamele gibi hususları içermesi idi. Ancak yasanın yürürlükte kaldığı yaklaşık yarım asırlık zaman dilimi içerisinde, ekonomik hayatta yaşanan gelişmeler ve ilgili mevzuatta yapılan değişiklikler, söz konusu hususların teşvik aracı yerine, genel kabul görmüş uluslararası yatırım ilkelerine dönüşmesine neden olmuştur[6]. Sonuç olarak, sözkonusu eksiklikleri ortadan kaldırmak amacıyla 17.06.2003 tarih ve 25141 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 4875 sayılı “Doğrudan Yabancı Yatırımlar Kanunu” ile yabancı sermaye ve yerli sermaye arasındaki farklılıklar ortadan kaldırılmaya çalışılmıştır.

Özelleştirme uygulamalarından beklenen belki de en önemli sonuçlardan bir tanesi de sermaye piyasalarının gelişmesi, sermayenin tabana yayılması ve gelir dağılımında adaletin sağlanmasıdır. Bu ise ancak uygun özelleştirme metodları kullanılarak elde edilebilecektir. Türkiye’de yaşanan özelleştirme uygulamalarında en büyük gelir sağlama yöntemi 2006 Eylül ayı itibariyle %71 payla blok satış yöntemi olmakla birlikte, bu yöntemin gelir dağılımı adaletinin sağlanması, sermaye piyasalarının gelişmesi, sermayenin tabana yayılması gibi özelleştirme amaçlarından beklenen amaçları sağlamada yetersiz olduğu aşikardır. Sonuç olarak özelleştirme ana planı mahiyetinde bulunan master plan’da yer alan bu amaçlar, Türkiye açısından  ulaşılması güç amaçlar olarak dikkati çekmektedir. Halka arz yöntemi ile sağlanan gelir düzeyinin, tüm gelire olan oranı ise %13 olarak gerçekleşmiştir. Borsa’da (İMKB’de) satış yöntemi ise diğer özelleştirme yöntemlerinin destekleyicisi olarak işlev görmüştür. Dolayısıyla, zorunlu gerekçelerle de olsa, uygulanan bu metodlar ile ne gelir adaletinin sağlanmasından, ne de sermaye piyasalarının gelişmesi ve sermayenin tabana yayılmasından bahsedilebilinir.  

Yine, özelleştirme ile ilgili hukuki düzenlemelerde yer alan eksiklikler hala tamamlanmış değildir. Dolayısıyla sözkonusu uygulamalar çoğu kez Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir. Anayasa Mahkemesi’nin sözkonusu uygulamalara ilişkin iptal gerekçelerine bakıldığında ise gerekçelerin, özelleştirme uygulamalarında kamu yararının gözetilmemesi, özelleştirmelerin yasalar yerine yetki devirleri ile yapılması, tekelleşmeye yol açacağı, KİT’lerin gerçek değerleri ile satışa konu olmamaları gibi nedenlere dayandığı tespit edilmiştir.

Özelleştirme uygulamalarının temelini oluşturan 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’da ise, özelleştirmenin amacı temel olarak ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak olarak belirlenmiş, ayrıca;

-Kuruluşların özelliklerine ve içindeki bulundukları şartlara göre özelleştirme yöntemlerinin belirlenmesi,

-Özelleştirme uygulamalarından elde edilecek gelirlerin genel bütçe harcama ve yatırımlarında kullanılmaması,

-Oluşabilecek tekelci bir yapının olumsuz etkilerinin önlenmesi,

-Mülkiyetin yaygınlığının yanı sıra, yönetim sorumluluk ve yetkilerini üstlenebilecek ortak grubunun temini,

-Özelleştirme işlemlerinin değer saptaması da dahil aleniyet içinde yürütülmesi,

-Özelleştirme uygulamalarında, milli güvenlik ve kamu yararının gerektirdiği durumlar hariç, kamu kurum ve kuruluşları ile mahalli idarelere devir yapılmaması,

-Özelleştirme uygulamaları çerçevesinde kamu bankalarının da öncelikle özelleştirilecek kuruluşlar arasına alınarak, süratle özelleştirilmesinin sağlanması,

-Tabii kaynakların belli bir süre için sadece işletme hakkı verilmesi suretiyle özelleştirilmesi, 

gibi ilkelerin esas alınması benimsenmiştir.

Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne girmek için uyguladığı politikaların yer aldığı Ulusal Program’da ise ekonomik programın ana unsurlarından biri olan özelleştirme ile beklenen orta vadeli amaç dünya piyasalarına entegre olma, AB’ye tam üyelik hedefleri doğrultusunda ekonomide kamunun ağırlığının azaltılarak  verimliliğin ve maliyet yapısının rekabet edebilir bir seviyeye gelmesi ve serbest bir piyasa koşullarının sağlanması olarak belirlenmiştir. Devletin mal ve hizmet üreticisi konumundan uzaklaşarak asli görevlerinde yoğunlaşması ile ekonomideki faaliyetlerinin gözetim ve denetim ile sınırlı tutulması amaçlanmaktadır[7]. Dikkat edileceği üzere, ekonomideki kamunun ağırlığının azaltılmasının yani özelleştirmelerin gerekçesi Avrupa Birliği’ne tam üyelik olarak belirlenmiştir. Halbuki daha önce de ifade edildiği üzere, Avrupa Birliği iktisadi işletmeler üzerindeki mülkiyet kavramı üzerinde durmamaktadır. Birliğe göre sorunun ana noktasını rekabet ilkelerinin geliştirilmesi ve eşit rekabet kural ve normlarının varlığı oluşturmaktadır. Sonuç olarak, Türkiye’nin Ulusal Programı’nda yer alan açıklamalara bu gerekçelerle katılmak mümkün gözükmemektedir. Türkiye’nin oluşturduğu Ulusal Programı’nın “III. Ekonomik Kriterler” başlıklı bölümünde yer alan ekonomi politikasının öncelikleri bölümünde ise özelleştirme uygulamalarından beklenen amaçlar şu şekilde ifade edilmiştir:

“AB’ye üyelik sürecinde Kopenhag kriterlerine uyum sağlama ve Maastricht kriterlerine yakınsanma, ekonomi politikalarının belirlenmesinde temel perspektifi oluşturmaktadır. Piyasa ekonomisinin güçlendirilmesi ve ekonominin rekabet gücünün artırılması öncelikli hedeflerdir. Bu bağlamda, özelleştirme yoluyla devletin ekonomideki ağırlığının azaltılması, piyasa düzenleme işlevinin bağımsız düzenleyici kurumlara devredilmesi, özel girişimciliğin güçlendirilmesi ve serbest piyasa işleyişini olumsuz etkileyen hukuki engel ve iktisadi belirsizliklerin giderilmesi özel bir önem taşımaktadır. Bu çerçevede, yatırım ortamının hem hukuki hem de iktisadi açıdan iyileştirilmesi, sermaye hareketlerinin tam serbestleştirilmesi ve yabancı sermaye yatırımlarının teşvik edilmesi doğrultusunda atılan adımlar sürdürülecektir. Ayrıca, mali sektör reformuna, kamunun tekel konumunda olduğu sektörlerin rekabete açılması çabalarına ve özelleştirme programının uygulanmasına devam edilecektir. Ekonomi politikasının önemli bir amacı da, Türkiye ve AB arasındaki gelişmişlik farkını azaltmak olacaktır”.

Yapısal reform kapsamında ise özelleştirme ile kamunun ekonomideki  rolünün azaltılması ve ekonomik etkinliğin artırılması, şeffaf ve etkin  bir kamu yönetiminin oluşturulması, bankacılık sisteminin reel sektörün kaynak ihtiyacını etkin bir şekilde karşılayacak yapıya kavuşturulması, çeşitli alanlarda oluşturulan düzenleyici kurumlarla piyasa mekanizmasının güçlendirilmesi ve ekonomide özel sektörün rolünün daha da geliştirilmesi amaçlanmaktadır.

IV-SONUÇ:

Yukarıda yer alan çalışma kapsamında özelleştirme uygulamalarından beklenilmesi muhtemel genel amaçlar açıklandıktan sonra, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin uygulamalardan doğan beklentileri ortaya konmaya çalışılmıştır. Son olarak ise, Türkiye için Dünya Bankası öncülüğünde özelleştirmeden beklenilen amaçların belirlenmesi amacıyla hazırlanan master plan kapsamında çeşitli değerlendirilmelerde bulunulmuştur.