2010-2012 DÖNEMİ ORTA VADELİ MALİ PLAN VE PROGRAMI KAMU BORÇ STOĞU HEDEFLERİNE YÖNELİK DEĞERLENDİRMELER

2010-2012 DÖNEMİ ORTA VADELİ MALİ PLAN VE PROGRAMI  KAMU BORÇ STOĞU HEDEFLERİNE YÖNELİK DEĞERLENDİRMELER-2009

Ali ÇAKMAKCI

Hesap Uzmanı-Hesap Uzmanları Kurulu

I-GİRİŞ:

5018 sayılı Kanun’un 16’ıncı maddesi çerçevesinde çok yıllı bütçeleme ilkesine bağlı olarak Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan 2010-2012 dönemine ilişkin “Orta Vadeli Mali Plan” Yüksek Planlama Kurulu’nca 18/09/2009 tarih ve 27353 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmak suretiyle yürürlüğe girmiştir. Bahsi geçen Kanun’a bağlı olarak çok yıllı bütçeleme süreci Bakanlar Kurulu’nun temel politika öncelikleri ile hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri içeren “Orta Vadeli Program”ın Bakanlar Kurulu tarafından kabul edilmesiyle başlamaktadır. 2010-2012 dönemine ilişkin “Orta Vadeli Program” ise 16/09/2009 tarih ve 27351 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmak suretiyle yürürlüğe girmiştir. Aşağıda yer alan çalışma kapsamında 2010-2012 dönemine ilişkin Orta Vadeli Mali Plan’da yer alan kamu borç stoğu hedefine yönelik olarak çeşitli değerlendirmelerde bulunulacaktır.

II-2010-2012 DÖNEMİ ORTA VADELİ MALİ PLAN VE PROGRAMI

KAMU BORÇ STOĞU HEDEFİNE YÖNELİK DEĞERLENDİRMELER:

2009-2011 dönemine ilişkin kamu borç stoğunun GSYH’ye olan oranına ilişkin hedeflere bakıldığında söz konusu oranın 2009 bütçe yılında %35, 2010 bütçe yılında %33 ve 2011 bütçe yılında %31 olması beklenmektedir. Buna göre toplam kamu borcunun yaklaşık olarak 2009 yılı sonu itibariyle (772.690*%35=) 270.441,5-milyon Dolar, 2010 yılında (830.179*%33=) 273.959-milyon Dolar ve 2011 yılında ise (900.567*%31=) 279.175-milyon Dolar olması hedeflenmektedir[1] [2]. Dikkat edileceği üzere, Türkiye’nin toplam kamu borcunun Dolar cinsinden artması hedeflenirken, söz konusu borcun artış hızının ulusal gelirin artış hızından daha yavaş gerçekleşmesi beklenmektedir. 2007 yılı itibariyle ise Maastricht kriterlerine göre hesaplanan kamu borç stoğunun GSYH’ya olan oranı %38,8 olarak gerçekleşmiştir[3].

Kamu maliyesi bağlamında değerlendirilecek olursa genel olarak kamu borç stoğunun ulusal gelire olan oranının uzun bir trend boyunca sabit kalması ya da azalması kamu borçlarının sürdürülebilirliği anlamına gelmektedir. Doğal olarak kamu borcu dolayısıyla piyasanın yüklenmesi gereken fazla bir risk de bulunmamaktadır. Ayrıca toplam kamu borcunun ulusal gelire olan oranı, bu tutardaki borcun hangi düzeydeki gelir tarafından karşılanacağı ya da çevrileceği anlamında önemlidir. Yine kamu gelirlerinin yani kamu borç stoğunun sürdürülmesinde kullanılan temel politika aracının içerisinde bulunan vergi gelirleri de ulusal gelir ile doğru ilişkili bulunmaktadır[4]. Dolayısıyla, gelecek dönem bütçe gelirlerini ipotek altına alabilecek olan kamu borç düzeyi bugünkü ekonomik aktiviteye oldukça duyarlı durumda bulunmakta, hatta cari dönem ekonomi koşulları tarafından şekillenmektedir.

Kamu borç stoku düzeyi ve söz konusu borcun ulusal gelire olan oranı önemli olmakla birlikte, gerçek finansman yükünü hesaplamak için her bir birim kamu borcuna ödenmesi gereken faiz yükünün de dikkate alınması gerekmektedir. Yukarıda yapılan hesaplamalara ve Orta Vadeli Mali Plan’a göre gerçek finansman yükü (merkezi yönetim faiz giderleri/kamu borç stoku) oranı 2009 yılında (56.750/388.272,85=) %14, 2010 yılında (54.792/410.938,77=) %13,3 ve 2011 yılında ise (59.992/432.498,98=) %13,9 olarak hesaplanmaktadır. Bir başka ifadeyle, Türkiye program dönemi boyunca yaklaşık olarak %13-%14 faiz oranı ile finanse edilemeye devam edecektir.

Uluslararası kredi kuruluşlardan Dünya Bankası ile IMF tarafından kabul edilen dört borç göstergesinden üçünün aşılması durumunda o ülkenin çok borçlu olduğu anlaşılmaktadır. Kabul edilen kriterlere göre bir ülkenin çok veya ağır borçlu sayılabilmesi için bu dört rasyodan en az üçünün aşağıda belirtilen düzeyleri aşması gerekir[5]:

-Toplam Borç/GSMH> %50, -Toplam Borç/İhracat> % 275,

-Borç Servisi/İhracat > % 30, -Faiz Servisi/ İhracat > % 20.

Kamu Borç Stoku Tahminlerinin GSYH’ye Oranı (%)	2009	2010	2011
AB Tanımlı Kamu Brüt Borç Stoku/GSYH (%)	35,0	33,0	31,0
Kamu Net Borç Stoku/GSYH (%)	25,0	24,0	22,0

Tablo 5: Kamu Borç Stoğunun GSYH’ye Oranı (%)

2007 yılı rakamları itibariyle toplam dış borç stoku 247.200-milyon Dolar (853.636-milyon YTL)[6], söz konusu borcun ulusal gelire olan oranı %37,6; iç borç stoku  255.310-milyon YTL, söz konusu borcun ulusal gelire olan oranı ise %29,9 olarak gerçekleşmiştir[7]. Dolayısıyla, 2007 yılı itibariyle Türkiye’nin toplam borcunun ulusal gelire olan oranı (Toplam Borç/GSMH>%50) %67,5 düzeyinde olup, bu dönemde IMF ve Dünya Bankası nezdinde çok veya ağır borçlu ülke durumda bulunmak için gereken kriterlerden bir tanesi sağlanmış bulunmaktadır. Hazine Müsteşarlığı tarafından yayımlanan “Kamu Borç Yönetimi Raporu”na göre net kamu borç stoğunun (iç ve dış borçların) GSYH’ya olan oranı 2003 yılından itibaren sürekli düşerek 2007 yılında %29 oranına ulaşmıştır. Ayrıca, söz konusu Rapora göre Türkiye’nin (kamu ve özel) net dış borç stoğunun GSYH’ya olan oranının 2007 yılında %20,2 olarak gerçekleştiği anlaşılmaktadır. Ayrıca, bahsi geçen Rapor’da 2008 yılının üçüncü çeyreğinde;

Toplam Dış Borç Stoğu / İhracat (FOB):212,2,

                                      Faiz / İhracat (FOB): 8,5,

                                      Dış Borç Servisi / İhracat (FOB) : 29

olarak hesaplanmıştır[8]. 2008 yılı itibariyle ise merkezi yönetim toplam brüt borç stoğunun 380.307-milyon YTL (251.476-milyon Dolar), iç borç stoğunun 274.827-milyon YTL (181.728-milyon Dolar) ve dış borç stoğunun 105.479-milyon YTL (69.748-milyon Dolar) olduğu anlaşılmaktadır[9].

Dikkat edileceği üzere, IMF ve Dünya Bankası tarafından belirtilen borçluluk kriterlerinden üç tanesi ihracat kalemi tarafından belirlenmektedir. Orta Vadeli Mali Program’a göre ihracat (FOB) hedefi 2009-2011 döneminde sırasıyla 149,2-milyar Dolar, 163,4-milyar Dolar ve 181,7-milyar Dolar olarak belirlenmiştir. 2008 yılından itibaren yaşanan ekonomik daralmanın ihracatı da olumsuz etkileyeceği düşünüldüğünde, ihracata dayalı söz konusu oranların artabileceği de ifade edilebilir[10]. Zira, bilindiği üzere ihracat kalemi ulusal gelirden bağımsız otonom nitelikteki bir ulusal gelir değişkenini ifade etmektedir. Daha önce de ifade edildiği üzere dünya ekonomisinde yaşanan küçülmenin ihracatı etkileyeceği muhtemel bir durumdur. Bize göre ithalatın da, ithalatın marjinal esnekliği dikkate alınmak suretiyle GSYH’dan etkileneceği düşünüldüğünde, net ihracat kaleminin büyüme üzerindeki önemi bu dönemde biraz daha artacaktır

Bilindiği üzere, merkezi yönetim bütçe gelişmeleri ve hedeflerinin belirtildiği 2008-2012 dönemi “Orta Vadeli Mali Çerçeve” 3 Mayıs 2008 tarihinde kamuoyuna açıklanmıştır.  Orta Vadeli Mali Çerçeve’de özelleştirme gelirlerinin GSYH’ya olan oranının 2009-2011 döneminde sırasıyla %1, %0,7 ve %0,5 olması hedeflenmiştir[11]. 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’da özelleştirme kaynaklarının kullanım alanlarında sahip olunan özellikleri nedeniyle öncelik sıralaması yapılmış bulunmaktadır. Bu esas dahilinde özelleştirme fonunda toplanan gelirlerin kullanımında; iş kaybı tazminatı ödenmesi ve diğer hizmetlerin verilmesine, özelleştirme kapsamındaki kuruluşların özelleştirmeye hazırlanması amacıyla idari, mali ve hukuki yönden yapılacak düzenlemelerin gerektirdiği giderlerin karşılanmasına öncelik verilmesi gerekmektedir. Ayrıca, 23.05.2000 tarihli ve 4568 sayılı Kanun’un 2’nci maddesi gereğince özelleştirme fonunun nakit fazlasının, Hazine’nin iç ve dış borç ödemelerinde kullanılmak üzere Hazine hesaplarına intikal ettirilebileceği hüküm altına alınmıştır. Buna karşın özelleştirme gelirlerinin bütçe harcama ve yatırımlarında kullanılma imkanı ise bulunmamaktadır. Buna ilave olarak özelleştirme fonundan diğer herhangi bir fona aktarma yapılamayacağı da hüküm altına alınmış bulunmaktadır. 2009 yılında özelleştirme uygulamalarından yaklaşık olarak 7-8-milyar Dolar civarında gelir beklenmektedir. 2009 yılı özelleştirme programına göre genel olarak elektrik işletmeleri, Doğusan A.Ş., Tekel A.Ş., Milli Piyango ve TCDD Liman İşletmelerinin bu dönemde özelleştirilmesi hedeflenmektedir. Şu ana kadar gerçekleştirilen özelleştirme uygulamalarından 1,825-milyon Dolar kaynak sağlanmış olup, ihalesi yapılıp imza aşamasında bulunan işlemlerden de 2.347-milyon Dolar gelir elde edilmesi beklenmektedir. Diğer işletmeler içinse özelleştirme süreci ihale ilanı aşamasında bulunmaktadır[12].

Türkiye açısından önemli bir diğer husus ise Avrupa Birliği’ne giriş sürecinde aranan temel ekonomik kriterleri Türkiye’nin yerine yetirilip getirilmediği hususudur. 1993 yılında yürürlüğe giren Maastricht kriterleri ile Avrupa Birliği üyesi ülkeleri tarafından uyulacak parasal ve ekonomik politikalar ile söz konusu politikaların yerine getirilmemesi durumunda uygulanacak olan yaptırımlar belirlenmiştir. Üye ülkeler arasındaki rekabet eşitsizliğini ortadan kaldırmak ve ekonomik dengesizlikleri çözüme kavuşturmak için getirilmiş bulunan Maastricht kriterleri aşağıdaki gibidir:

“Enflasyon Oranı: Birlik üyesi ülkelerde fiyat istikrarı bakımından en iyi performansa sahip üç ülkenin yıllık enflasyon oranları ortalaması ile bir üye ülkenin enflasyon oranı arasındaki fark 1,5 puanı geçmemelidir.

Kamu Açıkları: Üye ülkelerin kamu açıklarının GSYİH’lerine oranı %3’ü geçmemelidir.

Kamu Borçları: Üye devletlerin kamu borçlarının GSYİH’lerine oranı %60’ı geçmemelidir.

Faiz Oranları: Üye ülkelerde uygulanan uzun vadeli faiz oranları, 12 aylık dönem itibarıyla, fiyat istikrarı bakımından en iyi performansa sahip 3 ülkenin faiz oranını 2 puandan fazla aşmamalıdır[13].

Döviz Kuru Oranları: Son iki yıl içerisinde Avrupa Parasal Sistemi tarafından döviz kuru mekanizması için tespit edilmiş bulunan normal dalgalanma marjları dışında üçüncü bir üye ülkenin parasına karşı devalüasyon şeklinde bir dalgalanmanın olmaması gerekmektedir.” 

2008-2012 dönemi Orta Vadeli Mali Çerçeve’de AB tanımlı brüt kamu borç stoğunun GSYH’ya olan oranı 2009 yılında %35 olarak hedeflenmiş, dönem boyunca da istikrarlı bir şekilde azalarak 2012 yılında ise %30 düzeyinde kalması beklenmektedir[14]. 2007 yılı itibariyle Maastricht kriterlerine göre hesaplanan söz konusu oranın %38,8 olduğu anlaşılmaktadır. Avrupa Birliği üyesi 27 ülkenin kamu borç stoğunun GSYH’ya olan oranı ise 2007 yılı itibariyle %58,7 düzeyinde bulunmaktadır[15]. Kamu açıkları ise daha önce de ifade edildiği üzere oldukça azalarak Avrupa Birliği kriterlerinin aşağısında kalmıştır. Kamu açıkları ve borçları için yaşanan olumlu gelişmelere ve hedeflere rağmen, Türkiye’nin reel faiz oranları ve enflasyon düzeyi bazında daha fazla çaba göstermesi gerektiği ifade edilebilir[16]. Türkiye’de şu an itibariyle yaklaşık olarak %6,5-7 düzeylerinde bulunan reel faiz oranı, negatif reel faiz uygulamasının bulunduğu bazı dünya ekonomilerine nazaran yabancı sermaye çekmede bir araç olarak kullanılsa bile, iç kaynaklı büyümenin vazgeçilmez aracı olan yatırımları dışlama tehlikesini de göz ardı etmemek gerekmektedir. Ekonomide karar vericilerin yatırım kararlarını gözden geçirmelerine veya realize etmelerine neden olabilecek en önemli etken faiz unsuru olmakla birlikte, bir yatırım kararı için yatırımcının ya da müteşebbisin temel olarak baktığı unsurların genel olarak aşağıdaki gibi olması beklenmektedir:

• Öngörülebilir bir enflasyon düzeyi,
• Öngörülebilir bir döviz kuru düzeyi,
• Öngörülebilir bir faiz düzeyi,
• İstikrarlı bir fiyat yapısı,
•    İstikrarlı bir talep düzeyi ve bunun sonucu olarak sürdürülebilir ve kararlı bir büyüme modeli.

Sonuç itibariyle, kısa dönemli büyüme ve uzun vadeli kalkınma hedefleri çerçevesinde yatırımlardan faydalanılması gerekiyorsa, ekonomiyi beklentilerin yönlendirdiği bir ekonomiden reel ve rasyonel kararların yönlendirdiği sağlıklı ortamına kavuşturmak ekonomide birincil öncelik olmalıdır.

Son olarak, 2011 bütçe yılında bütçe açığının 2009 ve 2010 yıllarına nazaran oldukça fazla artmasına rağmen, programa göre enflasyon oranında 1 puanlık düşüsün yaşanacağı da dikkat çeken başka bir noktadır. Yani, bütçe açığının artmasına karşın, Tüfe bazlı enflasyon oranında olumlu gelişmelerin yaşanması beklenmektedir.

III-SONUÇ:

2009-2011 Orta Vadeli Mali Program’ın yayımlanmasıyla birlikte mali hedeflerin gerçekleşip gerçekleşmeyeceğine yönelik olarak ciddi tereddütler gündeme gelmiştir. Söz konusu programın mali yönden temel hedefi kamu mali dengelerini orta vadede sağlıklı bir şekilde realize ederek piyasanın temel düzenine etki etmeyen sıkı bir maliye politikasının sağlanmasıdır. Programa bakıldığında bütçe açıklarının artmasına rağmen ulusal gelire olan oranının Maastricht kriterlerinin altında kalması beklenmekte, faiz dışı fazla miktarının ise hem miktar olarak hem de ulusal gelire olan oranı olarak azalması hedeflenmektedir. Bütçe gelirlerinin ulusal gelire olan oranının ise orta vadede %20 civarında kalması hedeflenmektedir. Bütçe giderleri yönünden cari transfer harcamalarının faiz dışı bütçe harcamalarına olan oranın 2011 yılında %47 olacağı, personel giderlerinin ulusal gelirden aldığı payın düşeceği ve faiz harcamalarının artış hızının ulusal gelirin artış hızından daha yavaş olacağı anlaşılmaktadır. Kamu borcu yönünden de borçlanma kapasitesinin bu dönem de kullanılacağı, buna karşın borçluluk oranının azalacağı, her birim kamu borcuna yaklaşık %13-%14 civarında faiz yükü ödeneceği anlaşılmaktadır.